Название: Основы права

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 3512

Глава 4 материалы к изучению основ экологического права

4.1. Общие положения  

При изложении основ экологического права следует иметь в виду, что:

1. Экологическое право, – формирующаяся отрасль или даже суперотрасль общечеловеческого права. Она развивается во всех странах и на международном уровне. Это обусловлено возросшим значением экологической проблемы и необходимостью установления своего рода экологического правопорядка, экологической дисциплины в жизни людей. Учащимся следует преподнести это как средство решения одной из глобальных проблем человечества.

Формирование экологического права состоит в том, что повсюду в мире создаются новые законы и подзаконные нормативные акты, специально ориентированные на регулирование отношений природопользования и окружающей природной среды, для достижения двуединой цели – удовлетворения человеческих потребностей при сохранении природной среды в благоприятном состоянии для живущего и будущих поколений людей. К этому в определенной мере приспосабливаются и старые, исторически оформившиеся правовые инструменты, т.е. происходит экологизация действующего права. Вместе с тем все сильнее проявляется тенденция консолидации правовых норм экологической сферы в единую внутренне организованную правовую общность. Она постепенно становится в один ряд с основными отраслями права, признаннымив различных правовых системах мира, и получает наименование права окружающей среды или экологического права.

Из примерно 200 существующих в мире государств 12 приняли общие законы об охране окружающей среды или о национальной политике в области окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов. В таких государствах, как Колумбия, Сенегал, Филиппины приняты экологические кодексы. В 100 государствах созданы министерства или аналогичные органы, отвечающие за охрану окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов. На международном уровне издано огромное число актов природоохранного направления. Подготавливается проект Всемирного пакта об экологических правах и обязанностях государств – об окружающей среде и развитии.

2. Учащиеся должны понять, что Россия не может стоять в стороне от общецивилизационных процессов. Поэтому свой период формирования переживает и экологическое право России. В сложных условиях политической, экономической и социальной жизни шаг за шагом идет развитие этой отрасли. Развертывается преподавание экологического права в юридических учебных заведений, издаются учебные пособия, программы. Экологическое право введено в перечень научных специальностей (для аттестации научных кадров), утвержденный Министерством науки и технической политики Российской Федерации 28 февраля 1995 г.

Но в теории и на практике взгляды еще не определились твердо. В законодательстве можно увидеть как шаги к формированию экологического права, так и признаки приверженности старым взглядам – раздробленному поресурсному регулированию природопользования и охраны окружающей среды. В Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Президентом Российской Федерации 16 декабря 1993 г. (в редакции января 1995 г.), в числе 45 отраслей российского законодательства названы раздельно отрасли законодательства об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира, об охране атмосферного воздуха, хотя логично было бы назвать одну отрасль экологического законодательства, которая могла бы все это объединить.

3. В рамках общего представления об экологическом праве, следует обратить внимание на его структуру, учитывая, что в Российской Федерации существует три уровня правотворчества – федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. А это означает, что по данным отраслям законодательства могут (и должны!) издаваться не только федеральные законы и подзаконные нормативные акты федерального уровня, но и законы, и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ст. 76 ч. 2 Конституции РФ). Практически субъекты Федерации уже издали большое число законов и подзаконных нормативных актов по регулированию природопользования и охране окружающей среды, а некоторые республики (например, Башкортостан) издали даже экологические кодексы.

Тем не менее, все еще не существует ясных представлений о системе и структуре российского экологического права.

4.2. Проблемные вопросы 

Преподаватель основ права должен осознавать, что многие вопросы находятся пока лишь в стадии решения. Поэтому хорошо бы обращать внимание учащихся на те проблемы, которые, возможно, именно им и предстоит решать в ближайшем будущем. Назовем некоторые из них.

1. В правовом регулировании охраны окружающей среды и использования природных ресурсов первостепенное значение имеет вопрос о нормировании качества окружающей природной среды и антропогенных (человеческих) воздействий на нее.

В Российской Федерации нормативами качества окружающей природной среды служат показатели предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, воде рек, озер и других водных объектов, а также в почвах. Общее число таких показателей установлено примерно 1500 по отношению к видам химических веществ и их соединений.

Показателями антропогенных воздействий на природную среду являются нормативы допустимых выбросов, сбросов, складирования отходов, количество допустимого применения удобрений и ядохимикатов, добычи животных и растений и т.п. Такие нормативы устанавливаются индивидуально применительно к источникам выбросов и сбросов и других источников воздействий на природную среду, к добывающим природные ресурсы видам деятельности или иным категориям природопользования.

2. Другим исключительно важным элементом правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды является разрешительная система. Она означает, что государство, исходя из своей общей обязанности охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности народа, разрешает (или не разрешает!) какую-либо деятельность, связанную с природопользованием и воздействиями на природную среду, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности хозяйствующих субъектов. Разрешения (лицензии) выдаются компетентными государственными органами и в установленном порядке применительно к землепользованию, пользованию недрами, водами, растительным и животным миром, атмосферным воздухом.

Чтобы заинтересовать хозяйствующих субъектов (юридических и физических лиц) в соблюдении требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, российское экологическое право установило так называемый экономический механизм регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Он заключается в платности пользования природными ресурсами, плате за загрязнение окружающей среды (за сбросы, выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов), установлении налоговых и кредитных льгот, проведении экологического страхования. Существует обширное законодательство по этим вопросам, которое нуждается в правильном объяснении и тщательном изучении.

3. Большую роль в обеспечении благоприятного состояния природной среды играют консервативные методы природоохранения. Они заключаются в выделении под особую охрану государства природных территорий и объектов, представляющих исключительную экологическую, научную, оздоровительную, эстетическую ценность для общества. Режим особой охраны предусматривает в первую очередь изъятие таких территорий или объектов полностью или частично из производственной эксплуатации. В частности, для сохранения природных комплексов и объектов, представляющих исключительную ценность, учреждаются заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, отдельные виды животных и растений заносятся в красные книги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4. В целях обеспечения выполнения экологических правовых требований в Российской Федерации создана система экологического контроля, которая охватывает превентивный контроль (экологическая экспертиза проектов), последующий контроль (инспектирование производственной и иной человеческой деятельности, влияющей на состояние природной среды) и экологический мониторинг (слежение за состоянием природной среды и происходящими в ней изменениями). Здесь образовалась сложная система отношений, которая подробно регламентируется законодательными и подзаконными нормативными актами и требует глубокого изучения в интересах повышения эффективности права.

5. Наконец, важнейшим компонентом механизма реализации экологического права является юридическая ответственность за экологические правонарушения, которая, однако, (по разным причинам) все еще недостаточно развита и нуждается в совершенствовании.

Именно эти проблемные вопросы заслуживают большого внимания и подробного обсуждения в процессе изучения российского экологического права.

4.3. Тематика самостоятельной работы учащихся

1. Экологическая проблема и экологическое право в современном мире.

2. Понятие, система и структура экологического права.

3. Декларация Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Декларация РИО-92).

4. Экологически ориентированные статьи в Конституции Российской Федерации.

5. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

6. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации.

7. Экологическое управление в Российской Федерации: органы, компетенция.

8. Правовые формы участия населения в решении вопросов охраны окружающей среды.

9. Право собственности на природные ресурсы.

10. Теория и практика приватизации земельных участков.

11. Нормативы качества природной среды.

12. Нормирование природопользования (включая воздействие на природную среду).

13. Разрешительный порядок регулирования природопользования.

14. Понятие и виды лицензий на природопользование.

15. Договорные формы отношений природопользования.

16. Правовое регулирование платы за природные ресурсы.

17. Правовое регулирование платы за загрязнение природной среды.

18. Национальные парки: сущность, организация, правовой режим.

19. Юридическое значение Красной книги Российской Федерации.

20. Общественный экологический контроль.

21. Понятие и виды экологических правонарушений.

22. Уголовная ответственность за экологические преступления.

23. Административная ответственность за экологические правонарушения.

24. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения.

25. Возмещение гражданам вреда, причиненного повреждением здоровья в результате экологического правонарушения.

26. Возмещение вреда в случаях индустриальных аварий с экологическими последствиями.

27. Приостановление и прекращение экологически вредной деятельности.

Эти и иные темы могут быть рекомендованы учащимся по их желанию для подготовки письменных работ или устных сообщений с учетом профиля учебного заведения.

4.4. Список литературы

1. Аурелио Печчеи. Человеческие качества. М., 1985.

2. Медоуз Д.Х. и др. Пределы роста // Тез. докл. по проекту Римского клуба «Сложное положение человечества». 2-е изд. М.,1991.

3. Дуглас Сайнер (Уинер). Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М., 1991.

4. Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992.

5. Лосев К.С. и др. Проблемы экологии России. М., 1993.

6. Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник/ Под ред. В.В. Петрова. М., 1988.

7. Сельскохозяйственное, природноресурсное законодательство и правовая охраны природы: Учебник/ Отв. ред. И.Ф. Панкратов, Р.Д. Боголепов. М., 1989.

8. Колбасов О.С. Экология: политика – право. М., 1976.

9. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.

     10. Охрана природы: Справочник/ Под ред. К.П. Митрюшкина. М., 1987.

11. Экологическая альтернатива/ Под общ. ред. М.Я. Лемешева. М., 1990.

12. В поисках равновесия. Экология в системе социальных и политических приоритетов./ Отв. ред. Б.М. Маклярский. М., 1992.

13. Шейнин Л.Б. Капитальное строительство и охраны окружающей среды. М., 1988.

14. Малышева Н.С. Охрана окружающей среды от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы). Киев, 1989.

15. Пысин Г.К. О памятниках природы в России. М., 1982.

16. Байсалов С.Б., Ильяшенко Л.В. 200 вопросов и ответов по охране природы. Алма-Ата, 1987.

17. Правовая охрана окружающей среды в области промышленного производства. Киев, 1986.

18. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве./ Отв. ред. О.С. Колбасов. М., 1989.

19. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды./ Отв. ред. О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, М., 1985.

20. Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М., 1985.

21. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989.

22. Борисов В.В., Белоусова Л.С., Винокуров А.А. Охраняемые природные территории мира. М., 1985.

23. Робинсон Н.А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990.

24. Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.

25. Бекяшев К.А., Волков А.А., Каргополов С.Г. Морское рыболовное право. Охрана природы. М., 1990.

26. Галкин Ю.Ю. «Зеленые» в России, кто они? М., 1992.

27. Природоохранные нормы и правила проектирования. М., 1990.

28. Экологическое право: Сб. нормативных актов. М., 1993.

29. Российское законодательство об охране окружающей среды и природопользовании: Сб. нормативных актов. М., 1994. Т. 2. Ч. 1-3.

30. Земельное право России: Учебник/ Под ред. В.В. Петрова. М.: Стоглав, 1995.

31. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: БЕК, 1995.

32. Экономика природопользования. Аналитическое и нормативно-методические материалы. М., 1994.

33. Экологическое право: Сб. нормативных актов. Выпуск второй. М.: МНЭПУ, 1994.

34. Сборник методологических, инструктивно-методических и справочно-информационных материалов по проведению оценки воздействия на окружающую природную среду. М., 1992.

35. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: Сб. нормативных актов за 1992 – 1993 гг.. М., 1994.

36. Голиченков А. К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1992.

37. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Экологическое право. М.: МНЭПУ, 1993.

38. Охрана природы. Международные организации, конвенции и программы: Информационно-справочное издание. М., 1995.

39. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1993 году. М., 1994.

4.5. Нормативные материалы (извлечения)

Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию

Конференция Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, будучи созвана в Рио-де-Жанейро с 3 по 14 июня 1992 г., подтверждая Декларацию Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, принятую в Стокгольме 16 июня 1972 г., и стремясь развить ее, преследуя цель установления нового, справедливого глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми, прилагая усилия для заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы окружающей среды и развития, признавая комплексный и взаимозависимый характер Земли, нашего дома, провозглашает, что:

      Принцип 1. Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой.

Принцип 2. В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.

Принцип 3. Право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.

Принцип 4. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

Принцип 5. Все государства и все народы сотрудничают в решении важнейшей задачи искоренения бедности – необходимого условия устойчивого развития – в целях уменьшения разрывов в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей большинства населения мира.

Принцип 6. Особым положениям и потребностям развивающихся стран, в первую очередь наименее развитых и экологически наиболее уязвимых стран, придается особое значение. Международные действия в области окружающей среды и развития должны быть также направлены на удовлетворение интересов и потребностей всех стран.

Принцип 7. Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность. Развитые страны признают ответственность, которую они несут в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, который создают их общества для глобальной окружающей среды, и технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают.

 Принцип 8. Для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособные модели производства и потребления и поощрять соответствующую демографическую политику.

Принцип 9. Государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития благодаря углублению научного понимания путем обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и новаторские технологии.

Принцип 10. Экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан – на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты.

Принцип 11. Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели регламентации и приоритеты должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными экономическими и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах.

Принцип 12. Для более эффективного решения проблем ухудшения состояния окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая привела бы к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции импортирующей страны. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе.

Принцип 13. Государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба. Государства оперативным и более решительным образом сотрудничают также в целях дальнейшей разработки международного права, касающегося ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами юрисдикции.

Принцип 14. Государства должны эффективно сотрудничать с целью сдерживать или предотвращать перенос и перевод в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный экологический ущерб или считаются вредными для здоровья человека.

Принцип 15. В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.

Принцип 16. Национальные власти должны стремиться содействовать интернализации экологических издержек и использованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование.

Принцип 17. Оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду и которые подлежат утверждению решением компетентного национального органа.

Принцип 18. Государства немедленно уведомляют другие государства о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые могут привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах. Международное сообщество делает все возможное для оказания помощи пострадавшим от этого государства.

Принцип 19. Государства направляют государствам, которые могут оказаться затронутыми, предварительные и своевременные уведомления и соответствующую информацию о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные последствия, и проводят консультации с этими государствами на раннем этапе и в духе доброй воли.

Принцип 20. Женщины играют жизненно важную роль в рациональном использовании окружающей среды и развитии. Поэтому их всестороннее участие необходимо для достижения устойчивого развития.

Принцип 21. Следует мобилизовать творческие силы, идеалы и мужество молодежи мира в целях формирования глобального партнерства, с тем чтобы достичь устойчивого развития и обеспечить лучшее будущее для всех.

Принцип 22. Коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды в силу их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития.

Принцип 23. Окружающая среда и природные ресурсы народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации, должны быть защищены.

Принцип 24. Война неизбежно оказывает разрушительное воздействие на процесс устойчивого развития. Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов, и должны сотрудничать, при необходимости, в деле его дальнейшего развития.

Принцип 25. Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы.

Принцип 26. Государства разрешают все свои экологические споры мирным путем и надлежащими средствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.

Принцип 27. Государства и народы сотрудничают в духе доброй воли и партнерства в выполнении принципов, воплощенных в настоящей Декларации, и в дальнейшем развитии международного права в области устойчивого развития.

Закон Российской Федерации «О недрах» в редакции 

3 марта 1995 г.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Раздел 1. Общие положения

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Настоящий Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.

В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют настоящий Закон и иные федеральные законы.

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Законом.

Отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 1-1. Правовое регулирование отношений недропользования

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Положения настоящего Закона, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах, предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Статья 1-2. Собственность на недра

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

4.6. Методические материалы

Приведем краткий аналитический обзор практики рассмотрения арбитражными судами РФ споров, связанных с нарушениями законодательства об охране окружающей природной среды Российской Федерации за 1992 год.

В течение марта-апреля 1993 года группа специалистов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации в сотрудничестве со специалистами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации провела изучение практики рассмотрения арбитражными судами споров экологического характера в 1992 году. Изучено 700 дел различных категорий. Представляется, что ознакомление преподавателя основ права с соответствующими материалами может оказаться полезным.

Статистически зарегистрировано, что в 1992 году арбитражными  судами Российской Федерации рассмотрено 5823 спора, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей природной среды (в 1991 году рассмотрено 3374 таких спора). Было взыскано 2 млрд. 808 млн. 50 тыс. рублей (в 1991 году – 113 млн. 729 тыс. рублей).

Практически в 1992 году произошло удвоение арбитражных дел по спорам о взыскании платежей за загрязнение окружающей среды и о лесонарушениях. По мнению арбитражных судей, это произошло в результате значительного повышения размеров денежных санкций за такие нарушения. Например, размер неустоек за невыполнение мер по очистке мест рубок леса увеличился в 1000 раз – с 7 руб. 50 коп. до 8 тыс. рублей за гектар. Это создало повышенную заинтересованность государственных контрольных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов, которые увидели в выявлении экологических правонарушений и денежных взысканиях по ним новый источник финансирования своей деятельности.

Обращает на себя внимание, что практически все дела, рассмотренные арбитражными судами, возбуждены по искам органов охраны окружающей среды и регулирования природопользования. И хотя во многих случаях нарушениями природоохранительного законодательства был причинен имущественный вред предприятиям, организациям и гражданам, с их стороны не предпринимались шаги к возмещению такого вреда.

Например, в результате аварийного прорыва нефтепровода на территории одного из районов Саратовской области произошло сильное загрязнение нефтью земель сельскохозяйственного предприятия и малой реки. Произведено только взыскание суммы, исчисленной по процедуре платежа за загрязнение водоема (Постановление СМ РСФСР № 13 от 9 января 1991 г.). Никто не обратился с иском о возмещении вреда от загрязнения сельскохозяйственных угодий, не заявлен иск о возмещении стоимости потерянной нефти, никто не требовал возмещения вреда, причиненного рыбному хозяйству.

Не прослеживаются дела с требованиями о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, а также с требованиями отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации вредных объектов. Не встречаются иски общественных объединений в защиту интересов граждан, а также обращения в арбитражные суды с требованиями отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности, что предусмотрено ст. 13 действующего Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

Видимо, в практике применения природоохранительного законодательства необходимо обратить внимание на эту сторону дела и оказывать гражданам, общественным объединениям, предприятиям и организациям помощь в осуществлении судебной защиты их прав и интересов, затрагиваемых экологическими правонарушениями.

    Одним из первых при изучении арбитражной практики возник вопрос о качестве составления первичных документов в случаях экологических правонарушений, имеющих доказательственное значение и представляемых вместе с исковыми заявлениями в арбитражные суды. От правильного оформления таких документов в значительной мере зависит успех в применении имущественной ответственности за экологические правонарушения. И арбитражные суды обоснованно отказывают в удовлетворении исковых требований органов Минприроды, когда первичные документы оказываются недоброкачественными. Но во многих случаях арбитражные суды не обращают внимания на качество первичной документации и тем самым ослабляют обоснованность принимаемых решений.

Как правило, при выявлении экологических правонарушений органы (должностные лица) Минприроды составляют протоколы о нарушениях законодательства об охране окружающей природной среды, т.е. протоколы об административных правонарушениях (ст. 234, 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях – КоАП), имея в виду перспективу привлечения нарушителей к административной ответственности.

Необходимо учитывать, что протокол, являющийся обязательным и единственным базовым документом для решения вопроса о применении мер административного взыскания, не является обязательным для решения вопроса о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. И конечно, такой протокол вовсе не требуется для взыскания платежей за загрязнение окружающей среды, предусмотренных ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды» и постановлением Правительства РФ № 632 от 28 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

     В большинстве изученных дел по загрязнениям окружающей среды не были соблюдены правила отбора проб воды, воздуха, почвы и проведения анализов. Представленные вместе с исковыми заявлениями справки о пробах и анализах зачастую не подписаны, не имеют даты, в них не указаны место и время отбора проб, каким учреждением и когда проведен анализ. Доказательственное значение таких справок ничтожно.

Так, сахалинский арбитражный суд по делу № 5/57 о взыскании возмещения вреда, причиненного в результате загрязнения татарского пролива нефтепродуктами, оставил без рассмотрения иск Комитета экологии и природных ресурсов Сахалинской области, поскольку протокол о нарушении водного законодательства не был подписан инспектором, составившим его, а представленные вместе с исковым заявлением два акта о взятии проб воды противоречили друг другу.

В связи с затронутым вопросом следует иметь в виду, что в соответствии с мировой практикой анализы проб по экологическим правонарушениям проводятся независимыми лабораториями, не находящимися в подчинении истцов или ответчиков. Анализы, подготовленные ведомственными лабораториями истцов или ответчиков, арбитражными судами могут не приниматься во внимание. Но в нашей практике, конечно, приходится мириться с тем, что в России нет независимых аналитических лабораторий. При этих условиях возрастает значение правильного оформления документации по анализу.

Необходимо далее иметь в виду, что по делам о взыскании платежей за загрязнение окружающей среды никаких справок об анализах проб воды, воздуха или почвы представлять в арбитражные суды не требуется.

В соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 623 от 28 августа 1992 г. суммы платежей, не перечисленные в сроки, установленные органами Минприроды, «взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке», т.е. принудительно, без согласия плательщика. Из этого следует, что по поводу взыскания таких сумм необходимо в первую очередь обращаться в учреждение финансирующего банка с заявлением о взыскании задолженности по платежам за загрязнение окружающей природной среды, основываясь на ст. 20 (4) Закона «Об охране окружающей природной среды» и на Порядке перечисления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденном Министерством финансов Российской Федерации, Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации в декабре 1992 г.

В практике разрешения экологических споров арбитражными судами возник вопрос определения надлежащего истца со стороны государства. Речь идет о том, в каких случаях причинения имущественного вреда в результате экологических правонарушений право на иск принадлежит органам Минприроды, Госсандэпиднадзора, Роскомзема, Госстроя, Роскомнедр, Госгортехнадзора, Роскомвода, Роскомрыболовства и органов охотничьего надзора. Неясность по данному вопросу отражается, в частности, на практике разрешения экологических споров арбитражными судами.

Так, Новосибирский областной арбитражный суд отказал в иске областному комитету по экологии и природным ресурсам, признав его ненадлежащим истцом по иску к акционерному обществу «Сосновое» о возмещении вреда, причиненного лесным пожаром. Наоборот, московский арбитражный суд удовлетворил иск Москомприроды о взыскании с воинской части 10247 возмещения вреда в сумме 21 615 руб. 20 коп., причиненного повреждением газона и деревьев из городских зеленых насаждений.

Возникает вопрос и о том, в каких случаях органы администрации субъектов Федерации и органы местного самоуправления также вправе выступать истцами по делам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

В связи с запутанностью законодательства и неодинаковой структурой контрольно-надзорных природоохранных органов в системе органов различных субъектов Федерации в настоящее время не представляется возможным однозначно ответить на эти вопросы для всей территории Российской Федерации. Для преодоления трудностей рекомендуется решить данные вопросы в рамках системы органов в каждом из субъектов Федерации путем многосторонних межведомственных соглашений на основе федерального законодательства и правовых норм республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга с учетом их специфики.

Но, во всяком случае, следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд вправе обращаться за защитой своих нарушенных или оспариваемых законных прав и интересов предприятия, учреждения, организации (включая колхозы), являющиеся юридическими лицами, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус предпринимателя, приобретенный в установленном порядке. В случаях, установленных законодательными актами Российской Федерации, право на обращение в арбитражный суд имеют органы государственной власти и управления, а также организации, не являющиеся юридическими лицами.

Из изложенного следует, что районные и городские комитеты по охраны природы, не являющиеся юридическими лицами, не вправе выступать истцами в арбитражном процессе по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями. В каждом случае они могут быть истцами в подобных делах только на основании специальной доверенности, выданной им территориальными органами Минприроды.

Следовательно, Арбитражный суд города Москвы обоснованно отказал в иске Ногинскому районному комитету по охране природы Московской области, не являющемуся юридическим лицом, который предъявил иск НПО «Экотехпром» на сумму 18 млн. 722 тыс. рублей за размещение бытовых отходов без разрешения за пределами отведенной территории на Тимаховском полигоне.

Аналогичным образом возникает проблема надлежащего ответчика. Ответчиками по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями, могут выступать также лишь юридические лица – предприятия, учреждения и организации или граждане-предприниматели. И органы Минприроды, предъявляя подобные иски, должны представлять вместе с исковыми заявлениями доказательства правового положения ответчика как юридического лица. В противном случае арбитражные суды вправе оставить исковые заявления без рассмотрения.

Так, по делу № 422/2 Калужского областного арбитражного суда иск оставлен без рассмотрения, поскольку Калужский областной комитет по охране природы не представил документы, свидетельствующие о том, что ответчик является юридическим лицом.

Как территориальные органы Минприроды, так и арбитражные суды допускают широко распространенную ошибку, отождествляя плату за загрязнение окружающей среды с возмещением вреда, причиненного загрязнением окружающей среды.

Вот типичный пример. Арбитражный суд Рязанской области своим решением от 8 сентября 1992 г. взыскал в пользу Рязанского областного комитета по охране природы с Кадомского заготкоопрома 193 701 руб. – ущерб, причиненный нарушением водного законодательства, выразившимся в сбросе загрязненных сточных вод в реку Мокшу.

Из материалов дела видно, что речь идет о взыскании задолженности по платежам за загрязнение, рассчитанным в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР № 13 от 9 января 1991 г. В деле содержится значительное число ненужных для такого взыскания и неправильно оформленных первичных документов.

Решение арбитражного суда Рязанской области принципиально противоречит п. 6 ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., где специально подчеркнуто, что внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователя от возмещения вреда, причиненного данным экологическим правонарушением. Другими словами, плата за загрязнение и возмещение вреда, причиненного этим же загрязнением, является не альтернативными, а совокупными мерами имущественной ответственности. Комитеты по охране природы и другие соответствующие органы Минприроды вправе и обязаны за одно и то же нарушение – загрязнение окружающей природной среды – взыскивать как плату, так и возмещение вреда, причиненного загрязнителем. Таков буквальный смысл Закона.

В заключение необходимо обратить внимание на наличие колоссального разрыва между платежами за загрязнение, применением разного рода имущественных санкций за экологические правонарушения и реальным возмещением вреда, т.е. восстановлением благоприятного состояния природной среды. Практически лишь в единичных случаях можно отметить использование взысканных средств на восстановление благоприятного состояния природной среды, поврежденной в результате данного правонарушения. В основном же картина удручающая: взыскивается плата за загрязнение, взыскиваются суммы возмещения вреда, применяются другие имущественные санкции без всякой связи с реальным восстановлением качества природной среды. Правовой и экономический механизмы охраны окружающей среды как бы применяются сами по себе, а состояние природной среды Российской Федерации реально ухудшается из года в год.