Название: Политика доходов и заработной платы

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 3344

7.3. финансирование социальных трансфертов

Необходимость перераспределения финансовых ресурсов

Формирование единой системы социальных трансфертов на всех уровнях — федеральном, региональном и местном — с четким определением прав и ответственности каждого из этих уровней предполагает и определение источников их ресурсного обеспечения.

Рыночной экономике свойственна тенденция к децентрализованному размещению ресурсов общественного сектора, центр тяжести решения многих социальных вопросов переносится в регионы. Поэтому уже на первых этапах перехода к рынку бюджетные права территорий расширяются. Прежде всего это касается источников доходов. Вместе с тем развитие самостоятельности регионов на основе углубления бюджетной децентрализации происходит постепенно, поскольку оно зависит не только от изменений законодательства, но и от социально-экономических факторов.

Специфика экономических, национально-демографических, природно-климатических особенностей России требует формирования целостной и гибкой системы социальных трансфертов. Это предполагает активное взаимодействие бюджетов всех уровней, причем федеральный бюджет выполняет функции финансового обеспечения общегосударственных социальных гарантий через субсидии, субвенции, взаимные расчеты, трансферты и налоговые льготы республикам и регионам.

Участие федеральных органов в формировании ресурсной основы социальных трансфертов обусловлено принципом справедливости, требующим обеспечить всему населению страны некоторый минимум не только денежныхдоходов, но определенных общественных благ. Единство государства и общества оказалось бы подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую приводил к существенным изменениям социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин.

Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры системы социальных трансфертов определяются централизованно и находят выражение в федеральном законодательстве. Ряд важнейших гарантий, таких, как право на социальное обеспечение, бесплатную медицинскую помощь и образование, предусмотрен в Конституции РФ.

В то же время ресурсные возможности регионов неодинаковы, что может вызвать чрезмерные различия в доступности этих благ для населения. Поэтому для справедливого распределения благ между потребителями — индивидами и их группами — необходимо перераспределять ресурсы между регионами.

В переходной экономике сказывается неравномерность адаптации территорий к переменам и сложившиеся в прошлом различия в доходной базе бюджетов одного уровня. Зачастую они обусловлены не столько дифференциацией экономического поведения жителей регионов, сколько макроэкономической политикой прошлых лет, формировавшей территориальные пропорции на основе централизованных решений.

Принцип справедливости требует, чтобы регионы, в которых эта политика привела к отставанию, получали помощь от других регионов и из центра. Поэтому в переходный период особенно велика потребность в бюджетных трансфертах.

Следовательно, в переходной экономике существуют огромные перераспределительные потоки финансовых ресурсов: с одной стороны, от центра к регионам идут социальные трансферты, с другой стороны, от регионов к центру — налоги.

Региональные источники ресурсов

Ресурсная база социальных трансфертов на региональном уровне формируется за счет следующих доходов. Во-первых, это налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами власти. Во-вторых, осуществляются долевые отчисления в бюджет территории от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы. Из них существенную роль в формировании бюджетов субъектов Федерации играет налог на добавленную стоимость. В-третьих, в нижнее звено бюджетной системы из верхнего обычно поступают различного рода трансферты — субсидии, дотации, субвенции, представляющие собой формы помощи в покрытии расходов.

Долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за территориальным бюджетом стабильного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетным источником трансфертов. Зависимость от трансфертов ограничивает самостоятельность территории в разработке и реализации бюджетной политики.

При прочих равных условиях желательно, чтобы доля трансфертов в доходах территориального бюджета была невысокой. Территориальные налоги и долевые отчисления от федеральных налогов имеют свои преимущества. Преобладание собственных налогов в доходной базе территориального бюджета обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность социальной политики региона. Высокой доле отчислений от федеральных налогов в территориальных бюджетах соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов.

Трансферты поступают в регионы не всегда своевременно и не в полном объеме. Недостаточное финансирование социальных трансфертов сопряжено и с «непрозрачностью» схемы движения прямых и обратных денежных потоков на уровне «бюджет региона — бюджет РФ», что приводит к дефициту информации о бюджетных возможностях системы социальной защиты и затрудняет ее планирование и развитие.

Невыполнение государством своих социальных обязательств, иногда просто в силу сложившихся экономических условий, подталкивает местных руководителей к поиску мер, способных смягчить социальные последствия перехода к рынку. Например, вводятся разные налоги. Кроме того, трансфертные платежи, производимые федеральным центром, зачастую используются бесконтрольно и неэффективно.

Увеличивается нагрузка на местные бюджеты. Прямые социальные трансферты финансируются как из федерального бюджета, так и из внебюджетных фондов и местных бюджетов. Например, из средств федерального и местного бюджетов финансируется выплата ежемесячного пособия на ребенка, осуществляются компенсации и выплаты женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией предприятия, учреждения и организации, выплачиваются пособия женщинам с детьми, проживающим в сельской местности, оплачиваются расходы на протезирование и изготовление ортопедической обуви, предоставляются пособия и социальная помощь гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других аварий. Из средств федерального и местного бюджетов также происходит возмещение ущерба репрессированным гражданам.

Каждая республика в составе РФ, область, край и местные органы власти с учетом своих возможностей и условий могут разрабатывать дополнительные программы помощи малообеспеченным и нетрудоспособным гражданам и использовать разнообразные формы социальной поддержки — денежные выплаты, льготные кредиты и налогообложение, пособия на приобретение отдельных товаров и услуг, социальные ваучеры и кредитные карточки, купонные книжки, натуральные выдачи благ.

Важное место в системе финансирования социальных трансфертов занимают целевые бюджетные и внебюджетные фонды — Пенсионный, социального страхования, Государственный фонд занятости и др. Образование таких целевых фондов обеспечивает гарантии социальной защиты и поддержки различных групп населения и отраслей социальной сферы (подробно см. гл. 13).

Расширение источников финансирования

На современном этапе переходного периода происходит расширение источников финансирования социальных трансфертов. Часть из них финансируется частными компаниями и пенсионными фондами за счет взносов физических и юридических лиц. Это различные формы частного страхования от социальных рисков (разновидность добровольного страхования). Здесь действуют принципы рыночной эквивалентности индивидуальной оценки социального риска, зависимости размера возмещения от платежеспособности застрахованного лица и др. Добровольное страхование строится на принципах коллективной солидарности и взаимопомощи при отсутствии страховой поддержки государства.

Становление системы социального страхования и обеспечения РФ связано с принятием законов «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (1990), «О занятости населения в Российской Федерации» (1991), «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1991), а также указов Президента РФ о фонде социального страхования в РФ, о негосударственных пенсионных фондах, Гражданского кодекса РФ. С переходом к рыночной экономике возрастет роль отдельных граждан как плательщиков страховых взносов и расширится круг видов страхования.

Возрастает значение фондов социального развития предприятий, учреждений и организаций, которые в переходный период оказывают определенную социальную поддержку трудовым коллективам и семьям работников. Они могут использоваться для оказания прямой материальной помощи работникам в приобретении жилья, товаров длительного пользования, садово-огородных участков, для финансирования объектов социальной инфраструктуры предприятий.

Однако спад производства и убыточность многих предприятий, рост цен на важнейшие средства производства вынуждают администрацию и трудовые коллективы предприятий отказываться от содержания объектов социальной инфраструктуры, увеличивающих их убытки, стремиться к передаче их на баланс местных органов власти. Между тем отсутствует программа увязки приватизации государственных и муниципальных предприятий с передачей их социальной инфраструктуры на содержание местных бюджетов, многие из которых далеко не достаточны для финансирования дополнительных социальных объектов.

Система социальных трансфертов в условиях рынка включает деятельность многочисленных благотворительных фондов и организаций, число которых растет. Наиболее крупными из них являются Фонд мира, Фонд культуры, Фонд милосердия и здоровья, Детский фонд и др. Эти фонды осуществляют свою деятельность на основе собственных уставов и оказывают целевую социальную поддержку различным группам нуждающихся, нетрудоспособных граждан, а также учреждениям социальной сферы, находящимся в бедственном положении (детские дома, музеи, школы-интернаты, дома престарелых, больницы и др.).

Вместе с тем необходимы меры, противодействующие коммерциализации этих фондов, разработка и реализация политики их государственного регулирования, налоговых льгот и установление демократического контроля за их деятельностью. Этому способствует принятие федеральных законов «О некоммерческих организациях» (1995), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995), «О свободе совести и религиозных объединениях» (1997).

Социальная защита интересов и прав граждан в условиях переходной экономики возложена также на многочисленные ассоциации трудящихся различных профессий (например, ассоциации медицинских работников, актерские гильдии), творческие союзы (композиторов, театральных деятелей, художников, писателей).