Название: Предпринимательское право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 997

§ 3. практика осуществления государственного регулирования и контроля

1. Каким же образом на практике внедряются методы регулирования деятельности субъектов естественной монополии и проводится государственный контроль в сферах естественных монополий, какими функциями и полномочиями наделены для этого специальные органы регулирования естественных монополий?* Как и в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства, все начинается с реестра.

* Кроме государственного регулирования и контроля в функции органов регулирования естественных монополий входит также внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. Такую же функцию, но только по вопросам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ. Суть обеих функций одинакова, понятна и не нуждается в дополнительных комментариях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего законодательства органы регулирования естественных монополий направляют Правительству РФ, которое является субъектом права законодательной инициативы и, кроме того, само правомочно в пределах предоставленной компетенции принимать акты, входящие в нормативно-правовую основу естественных монополий.

Первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий является формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль.Только они наделены полномочием принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра. И только они принимают обязательные для субъектов естественных монополий решения о введении регулирования, о применении к субъекту естественной монополии предусмотренных законодательством конкретных методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое влечет включение субъекта естественной монополии в реестр и введение механизма контроля.

Органы регулирования естественных монополий принимают также решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например если открылась возможность для развития конкуренции на рынке соответствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъекта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.

В отличие от Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий. Ни Правительству РФ, ни специальным государственным органам регулирования соответствующих поручений не дано. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий (см., например, упоминавшееся выше утвержденное 13 августа 1996 г. Правительством РФ Положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации). Очевидно, порядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественномонопольные товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию и контролю.

2. Принятие решения о применении методов контроля и регулирования, а следовательно, и о включении в реестр есть результат большой подготовительной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, так как они неизбежно вызовут противозаконные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вовсе не относящегося к естественным монополиям. Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Далее, орган регулирования естественной монополии вправе применить только те методы регулирования, которые предусмотрены Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными федеральными законами.

Еще один очень важный момент. Решение принимается на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;

налоги и другие платежи;

стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления;

прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);

удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;

соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;

государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

При принятии решения о применении методов регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии орган регулирования естественной монополии обязан рассматривать информацию, предоставленную заинтересованными лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии.

Среди перечисленных источников информации, используемой при принятии решений, особенно значима та, которая раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Установление же цены (тарифов) или их предельного уровня — основной метод регулирования деятельности субъектов естественной монополии. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издержек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным.

Примером может служить исчисление издержек производства в электроэнергетике, в отношении которой Правительство РФ утвердило Временный порядок расчета общей потребности в финансовых средствах коммерческих организаций электроэнергетики по видам регулируемой деятельности*. Этот порядок применяется при экономическом обосновании общей потребности коммерческих организаций электроэнергетики в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на оптовом и потребительском рынках, а также при рассмотрении и утверждении Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями тарифов на электрическую и тепловую энергию и размеров платы за услуги. Общая потребность коммерческих организаций электроэнергетики в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на оптовом и потребительском рынках определяется с учетом средств, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), и средств, расходуемых из прибыли.

Российская газета. 1997. 13 февр.

Расчет средств, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), производится по следующим составляющим затрат:

а) сырье, основные и вспомогательные материалы, запасные части для ремонта оборудования — исходя из действующих норм и прогнозируемых на период регулирования цен на сырье и материалы;

б) работы и услуги производственного характера — исходя из необходимости проведения регламентных (ремонтных и других) работ и цен и тарифов на указанные работы и услуги, прогнозируемых на период регулирования;

в) топливо на технологические цели при производстве электрической и тепловой энергии:

для тепловых электростанций — на основании норм удельных расходов топлива при производстве электрической и тепловой энергии (рассчитываются на базе утвержденных в установленном порядке нормативных характеристик энергетического (генерирующего) оборудования и планируемого режима работы оборудования на период регулирования), прогнозируемых цен на топливо и тарифов на его перевозку;

для атомных электростанций — исходя из затрат на оплату: свежего ядерного топлива — на основании нормативов расходования ядерного топлива при производстве электрической и тепловой энергии, рассчитываемых на базе утвержденных в установленном порядке характеристик активной зоны реакторной установки, планируемого режима работы оборудования на период регулирования с учетом стоимости тепловыводящих сборок уже загруженных в реактор или загружаемых в период регулирования (в зависимости от типа реактора); работ по обращению с отработанным ядерным топливом — исходя из необходимости его вывоза, переработки, хранения и прогнозируемых на период регулирования цен на указанные услуги;

г) топливо всех видов на иные технологические цели (отопление зданий, обслуживание производства транспортом предприятия и т. п.) — исходя из действующих норм и цен, прогнозируемых на период регулирования;

д) покупная энергия всех видов: электрическая энергия (мощность), приобретенная на оптовом рынке и (или) от других производителей для дальнейшей переработки, транспортировки, распределения и продажи потребителям, а также на технологические цели,— исходя из утвержденных в установленном порядке баланса электрической энергии и мощности и тарифов на электрическую энергию; тепловая энергия (мощность) от сторонних производителей тепла — исходя из планируемых объемов потребления и тарифов, прогнозируемых на период регулирования; электрическая и тепловая энергия, приобретенная на хозяйственные (производственные) нужды, — исходя из нормативных (расчетных) объемов потребления и тарифов, прогнозируемых на период регулирования;

е) затраты на оплату труда персонала, занятого в регулируемой (основной) деятельности, — в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями;

ж) отчисления на социальные нужды (на социальное страхование, в фонд занятости, на обязательное медицинское страхование, в пенсионный фонд и другие отчисления, предусмотренные действующим законодательством) — в размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации;

з) амортизация основных фондов — по нормам амортизационных отчислений, утвержденным в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

и) прочие затраты, в том числе:

целевые средства организаций, формируемые Российским акционерным обществом "ЕЭС России", государственным предприятием "Росэнергоатом", энергоснабжающими организациями и производителями энергии, в том числе средства на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ — в размере 1,5\% себестоимости продукции (работ, услуг) для финансирования работ по научно-техническому развитию, инвестиционные и страховые средства — в порядке, устанавливаемом Правительством РФ;

плата за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую природную среду — в соответствии с действующими экологическими нормативами;

уплата процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам (в том числе на создание сезонных запасов топлива) — в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

затраты на подготовку и переподготовку кадров (в части, относимой на себестоимость) — в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

амортизация по нематериальным активам — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

абонентная плата за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России и плата за иные услуги, предоставляемые на оптовом рынке, — в соответствии с утвержденным Федеральной энергетической комиссией РФ размером;

отчисления в ремонтный фонд (в случае его формирования) — на основе норм и программ проведения ремонтных работ и норм расходования материальных и трудовых ресурсов и прогнозируемых на период регулирования цен;

непроизводительные расходы (налоги и другие обязательные сборы, отчисления и платежи), относимые на себестоимость продукции (работ, услуг), — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

финансирование работ по конверсии оборонных производств на особо опасных объектах — в размере 3\% себестоимости реализуемой продукции (для организаций атомной энергетики, включенных в перечень особо опасных объектов);

финансирование мероприятий по социальной защите населения, проживающего на прилегающих к особо опасным объектам территориях, а также по развитию соответствующей социальной инфраструктуры — в размере 1\% себестоимости реализуемой продукции (для организаций атомной энергетики, включенных в перечень особо опасных объектов);

другие затраты, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг), — исходя из нормативных правовых актов Российской Федерации.

Расчет средств, расходуемых из прибыли, производится по следующим составляющим:

а) развитие производства, в том числе капитальные вложения, — исходя из программы производственного развития, согласованной в установленном порядке;

б) социальное развитие, включая капитальные вложения и образование фонда потребления, — исходя из программы социального развития, согласованной с регулирующим органом;

в) дивиденды по акциям — с учетом развития производства, состояния фондового рынка и уровня дивидендов в отраслях со схожими видами деятельности;

г) налоги, уплачиваемые за счет прибыли, — в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

д) расходы на прочие цели, включая платежи за превышение предельно допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, уплату процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам в части, относимой на прибыль, отчисления из прибыли в резервные и другие фонды, пополнение оборотных средств атомных электростанций в связи с ростом цен на свежее ядерное топливо, а также отчисления из прибыли на другие цели — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

3. Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов введения, изменения или прекращения регулирования субъекта естественной монополии. В частности, при рассмотрении органом регулирования естественной монополии этих вопросов вправе присутствовать представитель данного субъекта естественной монополии. О дате рассмотрения субъект естественной монополии должен быть уведомлен заранее соответствующим органом регулирования естественной монополии. Уведомление о дате рассмотрения вопроса с одновременным приглашением принять участие в нем целесообразно направлять также лицам, внесшим предложение о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению органа регулирования может быть проведена независимая экономическая экспертиза.

Решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.

4. В пределах предоставленной компетенции органы регулирования естественных монополий осуществляют функцию контроля за соблюдением Федерального закона "О естественных монополиях". Конкретные участки контроля были уже раскрыты выше. В остальной части деятельность субъектов естественных монополий подконтрольна федеральным антимонопольным органам. Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35\%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регулирования естественных монополий, включается еще и в соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект естественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.

Федеральные антимонопольные органы в пределах своей компетенции осуществляют контроль за всеми видами монополистической деятельности, которые могут проявиться у субъектов естественных монополий, за различными формами их реорганизации (например, слиянием, присоединением и т. п.). Как показывает практика, особенно большое место в работе федеральных антимонопольных органов занимают дела о предупреждении и пресечении злоупотреблений субъектами естественных монополий в газо-, тепло-, энергоснабжении и иных сферах своим доминирующим положением на рынке.

Так, Мурманским территориальным управлением федерального антимонопольного органа было рассмотрено дело по заявлению одного из предприятий о нарушении антимонопольного законодательства акционерным обществом открытого типа "Колэнерго", которое необоснованно отказалось удовлетворить заявку этого предприятия по объемам отпуска электроэнергии на год в полном объеме. "Колэнерго" занимает доминирующее положение на областном товарном рынке по обеспечению электроэнергией потребителей и является субъектом естественной монополии. В своей деятельности оно злоупотребляло доминирующим положением, стремилось завышать собственные затраты с целью извлечения наибольшей прибыли; ущемляло абонентов, включая в договоры дискриминирующие условия; с целью получения необоснованных доходов занижало договорные объемы отпуска электроэнергии, имея возможность полного удовлетворения годовой потребности предприятий. Действия "Колэнерго" были квалифицированы как нарушение п. 1, ст. 5 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а именно, изъятие товаров из обращения, целью которого является создание дефицита на рынке и повышение цен на отпускаемую электроэнергию, а также включение в договор с некоторыми предприятиями дискриминирующих условий, которые ставят их в неравное положение по сравнению с другими потребителями электроэнергии.

Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также решения о наложении штрафов и административных взысканий на субъектов естественных монополий за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства. Статья 12 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" сделала одно исключение из этого правила: в компетенцию федеральных антимонопольных органов не входит принятие решений о наложении штрафов и административных взысканий за нарушения установленного порядка ценообразования на товары естественных монополистов. В соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" регулирование цен на их товары и контроль за их применением относятся к ведению органов по регулированию естественных монополий. В случае, если при проверке ценообразования на товары естественных монополий антимонопольные органы выявят применение необоснованных цен, не установленных федеральными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответствующему органу регулирования естественных монополий. Органу регулирования естественных монополий, в свою очередь, целесообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях антимонопольного законодательства субъектами естественных монополий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.

5. Из сказанного, однако, не следует, что на фоне федеральных антимонопольных органов каким-то образом принижается роль и значение органов регулирования естественных монополий. Реализация контрольных полномочий открывает для них большие возможности вносить плодотворный вклад в реформирование экономики, повышение эффективности функционирования естественных монополий. Они вправе:

направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе об устранении их последствий, о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих настоящий Федеральный закон;

направлять органам исполнительной власти и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответствующих указанному федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;

принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии;

привлекать к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;

обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотрении в суде дел, связанных с применением или с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях";

осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами.

Основаниями для рассмотрения дел, связанных с подконтрольными органам регулирования действиями (сделками), служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях".

6. Для органов регулирования естественных монополий, подобно федеральным антимонопольным органам, установлены определенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Оригинальной гарантией полноценной деятельности федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий является запрет на их произвольную ликвидацию. Они могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвидации органов регулирования естественных монополий и об основаниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.

Важная гарантия состоит и в том, что в целях исполнения функций, возложенных на органы регулирования естественных монополий, их работники имеют право беспрепятственного доступа к информации о деятельности субъектов естественных монополий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также у субъектов естественных монополий. Субъекты естественных монополий, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по требованию органов регулирования естественных монополий предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию. Сведения, которые составляют коммерческую тайну и получены органом регулирования естественной монополии, разглашению не подлежат.

Сами органы регулирования деятельности естественных монополий строят свою работу на демократических началах, в обстановке широкой гласности. Они обязаны через средства массовой информации сообщать о принятых ими решениях о введении, об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, а также о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него, о применяемых методах регулирования деятельности субъектов естественных монополий и о конкретных показателях и требованиях, предъявляемых к ним органами регулирования естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий ежегодно публикуют доклад о своей деятельности. Через средства массовой информации они обязаны сообщать обо всех случаях применения ответственности за нарушения Федерального закона "О естественных монополиях". Что касается решений по делам, связанным с нарушениями этого Федерального закона, которые затрагивают общественные интересы, то они подлежат опубликованию в средствах массовой информации в полном объеме не позднее месяца со дня их принятия.