Название: Финансовое право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 1218

§ 6. налоговый контроль

Успешные действия по стабилизации финансово-бюджетной системы РФ предопределяются созданием действенной системы контроля за соблюдением правовых норм налогового законодательства, правильным исчислением налогов и сборов, полнотой и своевременностью поступления денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации и в государственные внебюджетные фонды. Правовое обеспечение контроля за соблюдением налогового законодательства в Российской Федерации осуществляется на основе изданных нормативных актов. Основными из них являются следующие: Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «О налоговых органах в Российской Федерации» от 21 марта 1991 г. № 943-1 (в ред. от 8 июля 1999 г. № 151-ФЗ) и другие правовые акты.

Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков и иных обязанных лиц, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах (ст. 82 НК РФ).

Налоговые органы Российской Федерации — это единая система контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогови других обязательных платежей, установленных российским законодательством, а также контроля за соблюдением валютного законодательства РФ, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.

Единая централизованная система налоговых органов состоит из Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных подразделений.

Министерство РФ по налогам и сборам относится к центральным органам федеральной исполнительной власти и имеет свои территориальные подразделения.

Министерство РФ по налогам и сборам претворяет в жизнь специфические задачи органов государственной исполнительной власти, предопределяет содержание ее деятельности и тем самым выполняет функциональное управление по сбору денежных средств в бюджет. Основная цель системы управления налогообложением состоит в оптимальном и эффективном развитии экономики Российской Федерации путем воздействия на объекты управления: организации, физических лиц и т.д. субъектом управления — государством в лице налоговых органов.

Налоговые органы наделены правами, обязанностями и несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия.

Налоговые органы вправе:

требовать от налогоплательщика или иного обязанного лица документы, а также пояснения, документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов;

проводить налоговые проверки (ст. 87—89 НК РФ);

производить выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или иного обязанного лица, свидетельствующие о совершении налоговых правонарушений, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков для дачи пояснений в связи с уплатой (перечислением) ими налогов;

приостанавливать операции по счетам лиц в банках и налагать арест на имущество налогоплательщиков и иных обязанных лиц;

осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;

определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды);

требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов и их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;

взыскивать недоимки по налогам и сборам, а также пени;

контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков и иных обязанных лиц;

привлекать для налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;

вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля;

заявлять ходатайства об аннулировании или приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;

создавать налоговые посты;

предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски;

осуществлять другие права, предусмотренные Налоговым кодексом РФ.

Права налоговых органов реализуются в виде различных обязанностей (полномочий). Налоговый кодекс РФ в ст. 32 выделяет наиболее важный перечень обязанностей налоговых органов. К ним относятся:

соблюдение законодательства о налогах и сборах;

осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также других нормативных актов;

ведение учета налогоплательщиков;

проведение разъяснительной работы по применению законодательства о налогах и сборах, а также других нормативных актах;

осуществление возврата или зачета излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов;

соблюдение налоговой тайны;

направление налогоплательщику или налоговому агенту копий актов налоговой проверки и решений налоговых органов.

Должностные лица налоговых органов в соответствии со ст. 33 НК РФ обязаны:

действовать в строгом соответствии с Налоговым кодексом РФ и иными федеральными законами;

реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов;

корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их честь и достоинство.

Законодательство о налогах и сборах, как уже было сказано, регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов. Однако Налоговый кодекс РФ впервые в обязанность налоговых органов ввел полномочия профилактического характера:

проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах;

бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, в том числе: разъяснять порядок начисления и уплаты налогов и сборов, предоставлять формы установленной отчетности, объяснять порядок их заполнения.

Кроме того, налоговые органы обязаны осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных сумм налогов, пеней, штрафов. Глава 12 НК РФ устанавливает общий порядок зачета или возврата всех налогов и сборов. В ранее действующем законодательстве возврату подлежали только неправильно взысканные суммы налогов.

В Налоговом кодексе РФ глава 14 полностью посвящена налоговому контролю, так как эффективный налоговый контроль является необходимым условием функционирования любой налоговой системы. Налогоплательщики не будут своевременно и в полном объеме уплачивать причитающиеся налоги и сборы при отсутствии или малой эффективности налогового контроля, что поставит экономическую безопасность страны под угрозу. Целью налогового контроля в идеале должна стать неотвратимость привлечения к ответственности лиц, нарушивших налоговое законодательство. Уверенность налогоплательщиков в том, что уклонение от налогообложения с большой вероятностью будет обнаружено, приводит в странах со сложившимися налоговыми традициями к добровольному выполнению налогоплательщиками обязанностей, возложенных на них налоговым законодательством*.

* Шаталов С.Д. Комментарий к Налоговому кодексу РФ. Часть первая (постатейный). — М.: Международный Центр финансово-экономического развития, 1999. - С. 394.

Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах их компетенции в следующих основных формах (ст. 82 НК РФ):

налоговые проверки;

получение объяснений налогоплательщиков и плательщиков сборов;

проверка данных учета и отчетности;

осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли).

Таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов правомочны в пределах своей компетенции осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах. При этом они наделяются всеми правами и обязанностями, предусмотренными для налоговых органов (ст. 34, 34.1 НК РФ). Для обмена информацией между налоговыми и таможенными органами, органами налоговой полиции, органами государственных внебюджетных фондов предусматривается (п. 3 ст. 82 НК РФ), что эти органы должны заключать соглашение, в котором определяются порядок обмена информацией об имеющихся материалах о нарушении законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых налоговых проверках и другой необходимой информацией.

При осуществлении контрольной деятельности все перечисленные органы не имеют права выходить за рамки своих полномочий и использовать свое положение и свой доступ к конфиденциальной информации налогоплательщиков и других лиц в целях, не связанных с решением возложенных на эти органы (их должностные лица) задач. Налоговый кодекс РФ в п. 4 ст. 82 закрепил недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о налогоплательщике (плательщике сборов, налоговом агенте), полученной в нарушение положений Конституции РФ, НК РФ и федеральных законов. Это способствует защите от несанкционированного доступа и использования информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц, в частности адвокатскую и аудиторскую тайну.

Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, плательщика сборов и налогового агента, непосредственно предшествовавшие году ее проведения (ст. 87 НК РФ).

Налоговые проверки подразделяются на камеральные и выездные. До введения в действие Налогового кодекса, части первой под камеральной проверкой понималась проверка правильности заполнения налоговой декларации или других отчетных документов, осуществляемая непосредственно в налоговых органах и чаще всего в присутствии налогоплательщика или его законного представителя. В настоящее время камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на базе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа (ст. 88 НК РФ). Камеральная проверка проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального решения руководителя налогового органа в течение трех месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, если законодательством о налогах и сборах не предусмотрены иные сроки.

Если камеральной проверкой выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, то об этом сообщается налогоплательщику с требованием внести соответствующие исправления в установленный срок. Во время камеральной проверки налоговые органы могут запрашивать у налогоплательщика иные сведения и подтверждающие документы, а также проводить встречные налоговые проверки. На суммы доплат по налогам, выявленные по результатам камеральной проверки, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей суммы налога и пени.

По мнению С.Д. Шаталова, из ст. 88 НК РФ вытекает, что «по результатам камеральной проверки не составляется акт, на основании которого может быть начата процедура привлечения налогоплательщика к ответственности за обнаруженные налоговые правонарушения». Таким образом, можно предположить, что выявленные камеральной налоговой проверкой ошибки и расхождения могут быть квалифицированы как технические непреднамеренные ошибки. При этом налоговый орган отфильтровывает обнаруженные ошибки и информирует о них налогоплательщика. Если по истечении трехмесячного срока налоговые органы приходят к выводу о необходимости начать производство по делу о налоговом правонарушении или уголовное преследование, то они могут провести выездную налоговую проверку на основании решения руководителя (его заместителя) налогового органа.

Статья 89 НК РФ устанавливает некоторые общие правила проведения выездной налоговой проверки.

Выездные налоговые проверки проводятся в отношении налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.

Для их проведения требуется решение руководителя налогового органа (его заместителя). Форма решения разрабатывается и утверждается Министерством РФ по налогам и сборам.

Решение о проведении выездной налоговой проверки выносится в форме постановления в соответствии с приказом министра РФ по налогам и сборам от 31 марта 1999 г. № ГБ-3-16/67 «Порядок назначения выездных налоговых проверок».

Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две выездные налоговые и более проверок по одним и тем же налогам за один и тот же период.

Выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. В исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность ее проведения до трех месяцев. При наличии филиалов и представительств срок проведения проверки увеличивается на один месяц в связи с проверкой каждого филиала и представительства.

Срок проведения проверки включает время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сборов или налогового агента, в который не засчитывается период между вручением налогоплательщику требования о предоставлении документов (ст. 93 НК РФ) и представлением им данных документов.

Таким образом, должностные лица налоговых органов могут прерывать проверку на территории или в помещении проверяемого налогоплательщика и работать с полученными документами в своих офисах для их анализа, проведения встречных проверок других лиц, запросов об операциях по счетам в банках, привлечения специалистов и экспертов, анализа собственной информации. Иными словами, налоговые органы могут находиться на территории налогоплательщика весь год.

Уполномоченные должностные лица налоговых органов, осуществляющие выездную налоговую проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а также осмотр (обследование) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых им для извлечения дохода или связанных с содержанием объектов налогообложения. Кроме того, они имеют право при уничтожении, скрытии, изменении или замене производить выемку документов по акту в соответствии со ст. 94 НК РФ.

По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет справку о проведенной проверке, в которой фиксируется предмет проверки и сроки ее проведения, и передает ее проверенному налогоплательщику.

Повторная выездная проверка возможна в двух достаточно редких случаях:

при реорганизации или ликвидации организации-налогоплательщика, плательщика сборов;

если вышестоящий налоговый орган назначит дополнительную налоговую проверку в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего предыдущую проверку (п. 3 ст. 89 НК РФ).

В последнем случае для проведения контрольной налоговой проверки должно быть вынесено мотивированное постановление вышестоящего налогового органа, и налогоплательщик (плательщик сборов) вправе до ее начала потребовать предъявить ему это постановление.

Первичные документы и учетные регистры бухгалтерской отчетности проверяются налоговыми органами с использованием сплошного и выборочного методов контроля.

Сплошной (комплексный) метод — это проверка всей документации по заранее составленной программе, в том числе и записей бухгалтерского учета. В первую очередь такой проверке подвергаются кассовые и банковские операции, а также расчеты с поставщиками, покупателями, заказчиками, дебиторами и кредиторами.

Выборочный метод характеризуется проверкой определенной части первичных документов за планируемый период (месяц, декаду и т.п.). Если выборочная проверка устанавливает серьезные нарушения налогового законодательства или злоупотребления, проводится сплошной контроль с обязательным изъятием у предприятия тех документов, которые указывают на эти нарушения (злоупотребления). Документация предприятия-нарушителя изымается в соответствии с Письмом Минфина РСФСР от 26 июля 1991 г. № 16/176 «Инструкция о порядке изъятия должностным лицом Государственной налоговой инспекции документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (доходов) или сокрытии иных объектов от налогообложения у предприятий, учреждений, организаций и граждан».

Законом установлена ответственность налоговых органов за соблюдение налогового законодательства. Налоговые органы могут нанести ущерб, с одной стороны, государственному бюджету, а с другой — налогоплательщикам (организациям и физическим лицам) вследствие ненадлежащего осуществления возложенных на них обязанностей.

Согласно ст. 35 НК РФ налоговые органы в полном объеме несут ответственность за убытки, включая упущенную выгоду (ст. 103 НК РФ), причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей, которые возмещаются из федерального бюджета. В частности, при неправомерном взыскании налога за счет имущества налогоплательщику возвращаются все неправомерно взысканные суммы плюс начисленные на них проценты по ставке рефинансирования Центрального банка РФ (ст. 79 НК РФ).

За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники налоговых органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Эта ответственность может быть уголовной, административной или дисциплинарной*. Например, разглашение должностными лицами сведений, составляющих налоговую тайну (ст. 102 НК РФ), влечет привлечение виновных лиц к ответственности. Предполагается и уголовная ответственность, хотя такой статьи в УК РФ пока нет.

* Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации».

В соответствии с действующим законодательством дисциплинарная ответственность работников налоговых органов определяется в порядке подчиненности. Так как налоговые органы наделены правами юридического лица, то их материальная ответственность определена нормами гражданского права. В ст. 13, 14 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации» сказано, что «суммы налогов и другие обязательные платежи, неправильно взысканные налоговыми органами, подлежат возврату, а убытки (в том числе упущенная выгода), причиненные налогоплательщику незаконными действиями налоговых органов и их должностных лиц, возмещаются в порядке, установленном законом».