Название: СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 2401


7.3.5. формы

В механизме государственного регулирования, как уже было сказано, своеобразными и получающими более широкое использование формами становятся государственные программы, государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: федеральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотраслевым.

Использование программ в государственном управлении стало заметным в 80-е годы. В то время они являлись чаще всего документами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализация получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Продовольственная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 года. Во исполнение этой программы был издан ряд постановлений, имевших юридическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Советом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управления, принимаются теперь органами государственной власти и, следовательно, являются государственными. Программы политических партий определяют направления и содержание деятельности только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин «программа» означает, в частности: план деятельности, изложение содержанияи цели деятельности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представляет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана государственной деятельности. Но, имея много общего с планом, современные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безусловно обязательный для выполнения. Термин «закон» в меньшей степени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были действительно правовыми актами, юридически обязательными для исполнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выраженные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юридические нормы и индивидуальные предписания. Планы, будучи актами юридическими, играли важную трансмиссионную роль, вызывая возникновение и развитие правоотношений в контексте различных отраслей права (государственного, административного, гражданского и др.). Предусматривалась система организационно-правового обеспечения планирования и выполнения принятых планов. Деятельность по планированию и выполнению планов охватывала все звенья органов представительной власти и государственного управления, а также предприятий учреждений и организаций. Функционировала разветвленная специализированная организационная система, обеспечивавшая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за нарушение плановой дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официального определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реализации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результаты. В соответствии с программами формируется организационно-правовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской федерации после 1 июля 1994 года устанавливается, что решения о закреплении в федеральной собственности 51 процента и 25,5 процента обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет только в отношении предприятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распределение электроэнергии; атомное машиностроение и др.*

__________________________

*    Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

 

С помощью программ осуществляется целевое управление в различных сферах. С юридической точки зрения существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая ответственность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и региональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые; б) общего характера и целевые.

Соотношение между программами может быть иерархичным. Так, Правительством Российской Федерации разработана Концепция среднесрочной программы на 1995 — 1997 годы «Реформа и развитие Российской экономики». В соответствии с ней приняты федеральные целевые программы «Топливо и энергия», «Продовольствие», «Конверсия оборонной промышленности» и многие другие. Они включают подпрограммы, то есть более специализированные целевые программы. Например, Программа «Топливо и энергия» — подпрограммы «Энергосбережение России», «Электроэнергетика Дальнего Востока» и др.

Система программ обусловливает сложный механизм государственного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программных мероприятий или программ в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую безопасность предусматриваемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматривается целевое финансирование их выполнения и государственный контроль за расходованием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные структуры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы «Жилье». В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1994 года «О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных программ и выполнения заказов для государственных нужд»* органы исполнительной власти при разработке государственных программ должны предусматривать возможность участия малых межгосударственных предприятий в реализации этих программ.

___________________

*Российская газета. 1994. 29 декабря.                      

 

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффективной формой государственного управления и местного самоуправления. Программное управление позволяет обеспечивать согласование федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих, приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной программы выступает не один, а несколько органов исполнительной власти. Например, государственными заказчиками программы «Продовольствие» являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации, Российская сельскохозяйственная академия, Контрактная корпорация «Росхлебопродукт».

Конкретные министерства и другие субъекты являются государственными заказчиками же подпрограммы (целевых программ), охваченных программой «Продовольствие». Так, Министерство сельского хозяйства и продовольствия является государственным заказчиком целевой программы «Повышение плодородия почв России», Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации —программы «Мониторинг земель Российской Федерации» и т.п.

Утвержденные или Одобренные компетентными органами программы определяют основные ориентиры деятельности исполнителей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются органы государственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности органов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и организациям. Планируется прежде всего деятельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприятий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации программ может осуществляться путем размещения государственных заказов, методом экономического стимулирования, посредством заключения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации федерального закона «О поставке продукции для федеральных государственных нужд»*. В нем определена процедура выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ.

__________________

*   Российская газета. 1995. 21 июля.

 

В управлении различными процессами активнее начали использоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государственных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержании государственной деятельности. В силу такой их специфики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но, будучи утвержденными органами, они приобретают характер государственных документов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предполагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, утвержденная Президентом Российской Федерации Военная доктрина характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военное строительство и т.д. Вместе с тем констатируется, что реализация основных положений военной доктрины достигается осуществлением скоординированных мер политического, правового и военного характера с участием всех органов государственной власти и управления, общественных объединений и граждан Российской Федерации.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны выполнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры), как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и гражданско-правового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он определяется в законах; одной из его сторон является государство в лице уполномоченного органа, предприятия; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих целей; государственный заказчик выступает обязанной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установленных случаях его заключение обязательно как для государственного заказчика, так и для поставщика — исполнителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воздействие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и выполнения государственных заказов: а) добровольность принятия заказов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность заказчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государственных заказов. За невыполнение государственного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определяющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выполнения государственного заказа.

Регистрация бывает двух видов: а) уведомительная или заявительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функционирования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определенных прав и выполнение определенных обязанностей; удостоверение предусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.

Регистрация регламентируется нормами различных правовых актов. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Согласно ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации государственная регистрация юридических лиц осуществляется в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. До введения его в действие применяется ранее установленный порядок их регистрации. В связи с этим признаны не утратившими силу ст. 34 и 35 отмененного Закона РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности», посвященные государственной регистрации. Однако указанные статьи должны восприниматься с коррективами на тот счет, что изменились организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций; вместо соответствующих Советов народных депутатов действуют органы местного самоуправления. Но не утратили своего значения нормы, которыми установлены обязательность регистрации юридических лиц; запрещение деятельности незарегистрированных юридических лиц; перечень документов, представляемых для регистрации; порядок обжалования отказа в регистрации и др.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления определяется в зависимости от цели регистрации и регламентируется многими правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в местах пребывания не по месту своего жительства; безработных; беженцев; вынужденных переселенцев; лиц, страдающих определенными заболеваниями; оружия; транспортных средств; нормативных актов министерств и ведомств и др.

Лицензирование регламентируется нормами ряда законодательных актов, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждаемыми им положениями о лицензировании отдельных видов деятельности.

Специальным актом общего характера по данному вопросу является Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым утвержден Порядок ведения лицензионной деятельности. Оно издано в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. В нем определяются: сущность лицензии; требования к ее содержанию; виды деятельности, подлежащие лицензированию; порядок лицензирования; субъекты, уполномоченные осуществлять лицензирование; основания и порядок аннулирования и приостановления действия лицензий.

В указанном Постановлении лицензирование определяется как специальное разрешение уполномоченных органов исполнительной власти на осуществление отдельных видов деятельности предприятиями, учреждениями и организациями, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Уполномоченные органы исполнительной власти ведут лицензионную работу на основе положений о лицензировании отдельных видов деятельности, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Разработка таких положений возложена на органы, специально уполномоченные на осуществление лицензионной деятельности. На определенные федеральные органы исполнительной власти возложена разработка проектов положений о лицензировании отдельных видов деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации должно разрабатывать проекты положений о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности и т.д.

Постановлением Правительства Российской Федерации предусмотрены случаи, когда лицензия может быть приостановлена или аннулирована органами, уполномоченными на лицензирование соответствующих видов деятельности. Например, по заявлению владельца лицензии; обнаружении недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии; при нарушении лицензиатом условий действия лицензии и др.

Решения и действия органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности, могут быть обжалованы в судебные органы.

В силу подзаконности правовых актов Правительства Российской Федерации упомянутое его Постановление и утверждаемые положения не отменяют и не изменяют норм о лицензировании, содержащихся во многих законодательных актах. Действие Постановления Правительства Российской федерации от 24 декабря 1994 года не распространяется на те виды деятельности, особый порядок лицензирования которых установлен не только законодательными, но и нормативными актами Президента Российской Федерации. Это значит, что сформулированное в нем понятие лицензирования не является всеохватывающим. Предусматривается лицензирование реализации определенных прав физическими лицами, не связанной с предпринимательской деятельностью (на приобретение оружия, отстрел диких животных охотниками-любителями).

Следует иметь в виду, что в соответствии с ГК РФ перечень отдельных видов деятельности, которыми могут заниматься юридические лица только на основании специального разрешения (лицензии), должен определяться законом, а не подзаконными актами.

По поводу лицензирования высказываются два крайних суждения:

а) оно противоречит рыночным отношениям, ведет к бюрократизации и должно быть отменено. В этой точке зрения есть один полезный аргумент: лицензирование чрезвычайно забюрократизировано и охватывает собой все еще крайне широкий и недостаточно определенный круг видов деятельности, для осуществления которой необходимо получение лицензии;

б) лицензирование не противопоказано рыночным отношениям и оно должно осуществляться государством и органами местного самоуправления. Представляется, что последнее мнение ближе к реальным потребностям жизни. Но для его применения необходимо установить четкие пределы, не причиняющие ущерба развитию конструктивного предпринимательства. Лицензированию должны подлежать только такие виды деятельности, бесконтрольность которой может нанести вред национальной, государственной и общественной безопасности, включая экологическую безопасность. Для исключения бюрократизма и волокиты должна быть установлена простая процедура, предусматривающая неотвратимость ответственности работников, виновных в такого рода проступках.

По общему правилу, лицензирование пока недостаточно эффективно. Отсутствуют организационно-правовые гарантии достижения его цели. Чтобы лицензирование выполнило свое назначение, необходимо соблюдение как минимум следующих условий:

а) должен быть эффективный механизм контроля и юридической ответственности за осуществление деятельности без лицензии или после ее аннулирования;

б) при лицензировании важно предвидеть способы защиты интересов граждан на случай банкротства организаций, получивших лицензию на данный вид деятельности;

в) ответственность, в том числе уголовная, за нарушение порядка лицензирования должна быть достаточно суровой, чтобы противостоять авантюризму в коммерческой и предпринимательской деятельности.

Такие условия пока не созданы. Лицензирование по сути дела является формальным актом, рассчитанным на законопослушных.


Оцените книгу: 1 2 3 4 5