Название: СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 2403

5.1.1. административный процесс: сущность, виды

Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительнойвласти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых, находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают свое выражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.

В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что начиная с 60-х годов ведется непрекращающаяся дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существование.

1. Административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно, отождествление деятельности по управлению с процессуальной оправдано. С чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательства и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях. Содержатся они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это свидетельство того, что административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока еще отсутствует.

Практически речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) — перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

Существуют определенные процедуры подготовки и издания правовых актов управления (например, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации). Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием делопроизводства (например, делопроизводство в Администрации Президента Российской Федерации), либо порядка (например, порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан и т.п.). Применительно к деятельности федеральных надзоров (например, санитарно-эпидемиологического) и их местных представителей определен порядок подготовки и проведения контрольно-надзорных действий и т.п.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации дает основания для того, чтобы сделать вывод о широком распространении разрешительной системы, при которой полномочные исполнительные органы (должностные лица) по ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении совершать определенные действия. Официальные разрешения при этом означают фактическое санкционирование названными органами действий в интересах обеспечения общественной безопасности либо в целях проверки их законности или хозяйственной и иной целесообразности. Полномочия по выдаче разрешений предоставлены многим исполнительным органам (должностным лицам), а не только органам внутренних дел, как это всегда утверждалось. Последние выдают в соответствии с законодательством разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, на создание негосударственных детективных служб.*

_____________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

Разрешительными полномочиями наделены и государственные надзорные органы. Так, в порядке осуществления природоохранительного (экологического) контроля и в целях обеспечения охраны окружающей природной среды эти органы выдают разрешения на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, на использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира), на выброс и сброс вредных веществ и т.п.*

______________________

* См.: Там же. 1992. № 10. Ст. 457

Исполнительные органы осуществляют некоторые регистрационные функции. Действующим законодательством предусмотрена государственная регистрация предприятий, независимо от их организационно-правовой формы, причем предприятие считается учрежденным со дня его регистрации. Государственной регистрации подлежат общественные объединения, а также кооперативы, средства массовой информации, уставы религиозных организаций, автомототранспортные средства и т.п. Как правило, регистрационные функции реализуются органами системы Министерства юстиции Российской Федерации, органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также органами исполнительной власти субъектов федерации. Основное назначение регистрации — проверка соответствия учредительных документов или специальных прав требованиям российского законодательства.

В административном порядке осуществляется в предусмотренных случаях также государственное лицензирование отдельных видов деятельности с целью обеспечения единой государственной политики в соответствующей области.

 Данный вариант административно-процессуальной деятельности можно характеризовать как организационно-процедурный. Он важен для понимания правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти в позитивном смысле. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его чрезвычайно широкий диапазон, не позволяющий получить концентрированное представление о его подлинном содержании, тем более — его типизированное правовое оформление.

2. Существует и иная трактовка процесса вообще, административного — в частности. Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, т.е. во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем самым они осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так, в частности и поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В рамках своей управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях — обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного понимания административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для формирования его понятия как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле, следовательно, составляет административно-процессуальная деятельность, которая понимается в двух вариантах:

а) административно-процедурном;

б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преимущественно внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, характер дел; их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор налицо лишь в последнем случае) и т.п.

Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим основаниям.

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их предмет не составляет конкретного административно-правового спора. Иначе говоря, юрисдикционная деятельность не тождественна правоохранительной. Последняя более широка по своему объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их осуществления), однако административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность не юрисдикционного характера. Налицо — административно-процедурная акция, равно как и в случаях совершения разрешительных регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав, и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих, вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т.п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют, (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальны, административные дела, однако — различные по своему характеру. Такого рода дела в административных процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах индивидуальные дела нередко вообще отсутствуют (например, в административном делопроизводстве, т.е. в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управленческой деятельности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (предупреждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не отличается сложностью (например, для регистрации общественного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятельности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести многие из тех, которые нередко относят к административному процессу, понимаемому в широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по административному надзору; по применению административно-принудительных мер, лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по приватизации имущества; по поощрению и т.п. Часто порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым термином — «производство». Тем не менее различия между двумя вариантами административно-процессуальной деятельности не следует игнорировать.

В качестве примера административно-процедурной деятельности можно назвать лицензионное производство. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими или физическими лицами, в том числе и иностранными, указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. В соответствии с рядом нормативных актов Правительства Российской Федерации установлен порядок лицензирования определенных видов деятельности (например, по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, по геологическому изучению и использованию недр и т.п.) Выдача лицензий осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, краевая, областная администрация выдает лицензии негосударственным организациям на право оказания услуг в сфере занятости граждан; городская администрация выдает лицензии на игорный бизнес и т.п. Руководители и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же осуществляют контроль за соблюдением условий, установленных в лицензии.

Для получения лицензии заявитель (юридическое или физическое лицо) представляет в орган лицензирования заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вида деятельности, срока действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельств о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявления; справку налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя; сведения (справку) о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать представления иных документов запрещается. Все представленные документы регистрируются лицензионным органом.

При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).

Решение о выдаче лицензии принимается в течение 30 дней со дня получения заявления. В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физических лиц; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности. Лицензии выдаются на срок не менее трех лет. Передача лицензии другому юридическому и физическому лицу запрещается. Копии лицензии регистрируются лицензионным органом.

В выдаче лицензии может быть отказано на основании наличия в заявлении недостоверной или искаженной информации, а также отрицательного экспертного заключения.

Органы лицензирования могут приостановить действие лицензии, аннулировать ее либо изъять (например, в случае нарушения лицензиатом условий действия лицензии).

При несогласии владельца лицензии с негативным решением лицензионного органа последнее может быть им обжаловано в судебном порядке.* К процедурным относятся также регистрационное, разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов управления и т.д.

____________________

*  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 69, № 32. Ст. 3315; №45. Ст. 4433.