Название: Система государственного управления - Глазунова Н.И.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1122

25.3. Государственная служба как публично-правовой институт

Истинная сущность государственной службы заключается в возлагаемой на граждан вечным законом общежития обязанности содействовать органам государственного начала в выполнении ими своего назначения. В истории известны основные две формы службы: форма свободного соглашения и форма повинности.

В XIX в. начались поиски и обоснования публично-правового характера государственной службы как средства выведения ее из-под монархического контроля, политического усмотрения и установления для нее непосредственной связи с государством.

Концепция государственной службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики (Res Publicus — дело общее, публичное дело народа). Государство становится фактическим общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.

Государство есть общее дело народа — этот тезис получил международное правовое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации... и без необоснованных ограничений право ивозможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Ведение государственных дел установлено как общая для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, осуществляют не свое собственное, личное право, а совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.

Народ — учредитель государства, имеет естественное право на ведение своих совокупных, общих, публичных, государственных дел. Избранные народом должностные лица, равно как и поступившие на государственную службу граждане, выступают в таком случае доверенными народа. Этим самым утверждается положение о связанности правительства (политических органов и администрации) волей народа.

Государственная служба — публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов — служб, надзоров, агентств и т.п. (не путать с органами госвласти) для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов госвласти и управления. Институт функциональных административных служб, имеющий не политический, а юридический характер, призван обеспечивать, гарантировать осуществление государственных задач.

Для более глубокого понимания вопроса соотнесем, сопоставим понятие «государственная служба» с близкими, но не тождественными — «государственное управление», «орган государственной власти», «публичная служба».

Телеологический характер отражаемых этими понятиями явлений (греч. teleos — достигший цели + logos — учение) позволяет увидеть их взаимосвязанность, взаимодополняемость по духу и смыслу реализации. Однако ни один из них не исчерпывает другого.

Государственное управление как целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие на общество (процессы, отношения) государства, всей совокупности его органов и должностных лиц — сложная система, отражающая и статичную форму управляющего воздействия, в том числе институты власти, управленческую теорию, идеи, заложенные в стратегических целевых программах, законах, иных политических решениях, и процесс, который в свою очередь развивается как политическое воздействие (через процесс принятия политических решений) и как административное воздействие (в процессе исполнения законов и обеспечения исполнения всеми физическими и юридическими лицами). Таким образом, государственное управление обеспечивает политическое развитие страны, демократизацию общества и его жизни. Государственная служба обеспечивает реализацию политических программ, законов. Если содержательно госуправление поглотит госслужбу — это будет означать, что осуществление законов, программ будет политизировано, исполняться сообразно политическим целям, весь административный процесс и госслужащие будут отданы на усмотрение политических руководителей госорганов. Если же госуправление окажется поглощенным госслужбой, произойдет откат к тоталитаризму, станет проблематичным политическое развитие страны, т.е. участие общества в подготовке общезначимых решений, законов. Функционально-деятельностный подход к государственной службе позволяет характеризовать ее как административно -процессуальную форму госуправления.

Каждый орган госвласти имеет в своей компетенции как функции по реализации госполитики, так и функции госслужбы. Это положение применительно к министерству выглядит следующим образом:

Министерство — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику, осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Смысл политических функций — в делегированном законодательстве, т.е. праве издавать нормативно-правовые акты, делегированном министерству в его компетенционной сфере.

Административные функции, иначе функции госслужбы, roc-административного управления, в том числе административно-распорядительные, функционального регулирования, регламентирования, координации в законоустановленной сфере деятельности, связанные также с правом создавать административные структуры вне и в рамках министерства, а также административно-исполнительные, собственно профессионально-управленческие (разрешительные, организационные, по регулированию, учету, контролю, защите прав — в целом, правоприменения, обеспечения правового и процессуального административного режима). Таким образом, госслужба — это система госорганов (служб, надзоров, агентств и т.д.), исполняющих административные функции по предметам ведения, а также входящие структурно в состав министерств, ведомств подразделения, исполняющие административные функции.

В зависимости от политических целей Правительство может включать или не включать в состав министерств те или иные административные службы. Стабильность в общественной жизни больше гарантируется именно тем, что каждая функция государства законом закрепляется за конкретной публичной службой в различных разделениях власти и госорганов всех уровней управления. При смене правительств, при роспуске парламента публичные службы, профессионально и непрерывно обеспечивая исполнение конституции, законов, удерживают законопорядок во внутри- и внешнегосударственных отношениях. В Великобритании, например, поражение правящей партии не приводит к изменениям в госслужбе, сформированной на основе несменяемости. Французская административная наука полагает возможным говорить о госслужбе как регламентарной власти (власть во исполнение закона). В США госслужбу называют «четвертой властью», а государство — административным государством. Там значительный вес в обществе, наряду с правительственной администрацией, имеют так называемые независимые агентства (независимые от политических назначенцев), исполняющие систематически, непрерывно, беспрекословно функции публичных служб профессиональными чиновниками.