Название: Основы местного самоуправления - Анимица Е.Г.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 681

В структуре городского управления практически везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции осуществляло «собрание городского общества», большинство которого составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных сословий включались, как правило, купцы и мещане, не подготовленные к управленческой деятельности.

Во второй половине XIX в. законодательство стало постепенно отказываться от сословного начала в организации городского управления. В 1846 г. было введено новое Городовое положение — сначала в Санкт-Петербурге, а позднее видоизмененное в Москве, Одессе и в Тифлисе[8]. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении дворянства, почетных граждан и купечества.

Городовое положение 1846 г. давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.

После смерти Николая I в 1855 г. самодержавие начало предпринимать активные попытки перестройки экономических отношений, перехода от административного, волевого механизма к рыночному. Стали серьезно задумываться о необходимостиперемен и в общественно-политической сфере.

Были разработаны различные проекты организации губернского и уездного управления на началах самоуправления. Но уже слишком очевидным было и то, что никакое действительное улучшение механизма управления на местах невозможно при существовании крепостного права.

2.2. ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.2.1. Земская и городская реформа XIX века

Великие реформы шестидесятых годов XIX в., начатые Александром II, и затронувшие абсолютно все сферы российской жизни были в значительной степени взращены и подготовлены реформами Екатерины II. Непосредственный толчок этому дали не только брожение в среде крепостных крестьян, но и бесславная Крымская (Восточная) война 1853—1856 гг., взбудоражившая все российское общество. Это был период гигантского общественно-политического разлома, когда страна делала решающий поворот от феодализма к капитализму. Не случайно вслед за русской дореволюционной историографией современные зарубежные историки называют 1860—1870-е годы «эпохой великих реформ».

Российская «природа вещей» предлагала, в первую очередь, ограничение самодержавия и отмену крепостного права, проведенные опять же сверху. Знаменитая формула, произнесенная императором Александром II в 1856 г., «освободить сверху, пока не освободились снизу», ясно осознавалась в это время. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за собой реорганизацию старой административной системы, ее децентрализацию. Верхи все более убеждались в необходимости передачи части государственных функций местным органам власти.

Введению институтов системы местного самоуправления предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и обобщения не только российского опыта самоуправления, но и главным образом зарубежного.

Пониманию местного самоуправления как объективно существующего целостного образования способствовало принятие целой совокупности законодательно-нормативных актов.

Формирование системы местного самоуправления в этот период означало не просто процесс последовательного количественного роста числа территориальных самоуправляющихся единиц. В первую очередь это был процесс их постепенного качественного развития со многими сторонами и явлениями, в ходе которого возникали принципиально новые функции в самоуправлении, осуществлялись многообразные взаимодействия с другими ветвями власти, с населением.

Именно в это время в русской юридической науке были заложены правовые основы местного самоуправления, разработаны многие теоретические положения.

В 60-х годах в русской юридической науке широкое распространение получила «общественная» теория самоуправления (А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др.). Истоки этой теории кроются не только в славянофильских идеях об особом курсе развития русского государства, но и в представлениях о «естественных» правах общины, которые активно пропагандировались западноевропейскими (особенно немецкими) учеными. По мнению представителей общественной теории самоуправления, местное сообщество должно самостоятельно ведать своими собственными хозяйственными и общественными делами. А. И. Васильчиков — самый яркий представитель данной концепции самоуправления — утверждал что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями. От государства, правительственных органов общественная теория требовала одного: чтобы они не вмешивались в дела самоуправления и не стесняли последнего. В свою очередь самоуправление не должно вторгаться в сферу государственных дел.

Успех и плодотворность органов местного самоуправления зависят прежде всего от умения сообразовываться с конкретными условиями каждой местности, с требованием времени, с имеющимися материальными и личными силами. Для представителя местного сообщества местные условия, местные интересы стоят на первом плане.

Сторонники общественно-хозяйственной концепции самоуправления утверждали, что «заведование» земскими делами уездов и губерний должно быть вверено населению уезда и губернии, так же, как частное хозяйство предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит; никто не чувствует так последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела.

Представители общественной теории видели сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами.