Название: Основы местного самоуправления - Анимица Е.Г.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 681

Таким образом, самоуправление и государство представлялись не зависящими друг от друга общественными структурами, с разными интересами, целями и задачами.

Еще современники обращали внимание на одно слабое место общественно-хозяйственной теории самоуправления. Многие сторонники этой теории не делали особых различий между территориальным (местным) управлением и самоуправлением (представленными губерниями, уездами, городами) и корпоративными общественными объединениями (союзами и обществами, начиная с конфессий и кончая, например, обществами конькобежцев). Государство не вмешивается в деятельность последних, не требует образования или прекращения их функционирования. Образование профессиональных союзов и обществ — это право, а не обязанность граждан. Напротив, ни земские, ни городские органы власти не могут прекратить деятельность по своему усмотрению.

Но если либералы и сторонники данной теории говорили об общественном значении самоуправления, имея в виду избавление его от тени государственной власти, то правящая бюрократия, взявшая на вооружение исходные моменты этой теории при разработке земской реформы, придавала им совсем иную смысловую нагрузку. Официальные круги, провозглашая общественную значимость самоуправления, предполагали поставить его ниже правительственных органов и тем самым оставить за администрацией последнее словов решении дел губернии и уезда.

Вокруг Александра II постепенно объединились приверженцы глубокого многоэтапного реформирования российского общества по европейскому образцу. Основной движущей силой реформ явились либеральная интеллигенция и «просвещенная» бюрократия, которые начали складываться еще в николаевское время.

Именно тогда, когда вводились земские учреждения в губерниях и уездах, решался важнейший вопрос: быть ли Всероссийскому земству? Случись такое, явился бы на свет российский парламент, пусть слабый, в значительной степени совещательный, и самодержавие было бы хоть немного ограничено законодательным органом. Однако только формирование земств, уездных и губернских, аналогичных им городских дум, а также реформирование сельского устройства — вот максимум того, на что смогло в 60-х годах пойти самодержавие.

Следует особо выделить то, что стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто западноевропейской муниципальной, ибо в ней воплотились представления о гражданской активности, общественном служении и просветительстве.

Реформы проводились относительно медленно. На них лежала печать той борьбы, которая велась в верхах вокруг земской идеи самоуправления между различными слоями российского общества. Кроме того, необходимо было учитывать степень готовности отдельных территорий воспринять нововведения.

Крестьянская реформа 1861 г. предусматривала, во-первых, правила устройства сельского общества, во-вторых, порядок наделения крестьян землей в постоянное пользование и, в-третьих, правила выкупа земли, отданной в постоянное пользование. Положение от 19 февраля 1861 г. имело целью также организацию крестьянского самоуправления в селе и волости[9].

Сельское общество — это поселение, принадлежавшее одному владельцу, или часть большого поселка, принадлежавшего нескольким владельцам. Сельское общество представляло собой хозяйственно-административное образование. Оно управлялось сельским сходом, состоящим из крестьян-домохозяев, и старосты. Сход выбирал сельских должностных лиц, в том числе и волостного старосту, решал дела об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества; сход осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и т.п. В задачи волостного старосты' входило исполнение этих решений. Кроме того, старосты ведали на территории села дознанием, вопросами охраны порядка, могли своей властью подвергнуть аресту до 2 дней или штрафу до 1 рубля.

Сельские общества, соседние друг к другу, соединялись в волость. По мысли составителей Положения 19 февраля 1861 г., волости должны были стать самоуправляющимися территориями — «в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру». Волостное управление состояло из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во главе с волостным старшиной и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал применительно к волости тот же круг вопросов, что и сельский сход в сельском обществе. Кроме того, он утверждал расходы на содержание волостного правления. В коллегиальный состав волостного правления (исполнительного органа) входили волостной старшина, все сельские старосты, писарь и сборщик податей. Все должности были выборными на три года. Волостной старшина, как и староста, был наделен административно-полицейскими полномочиями. Волостной сход избирал членов волостного суда, в компетенцию которого входили гражданские и малозначительные уголовные дела крестьян. Однако волость так и не стала первичной территориальной единицей местного самоуправления, хотя и в правительственных кругах, и в печати ставился вопрос о необходимости организации всесословной волости.

Своеобразную территориально-управленческую ячейку представлял собой приход, который формировался для удовлетворения духовно-нравственных потребностей сельчан. Расстояние поселений от приходских церквей, за редким исключением, определялось в таких размерах, чтобы жители могли посетить их без особых затруднений. В приходах осуществлялись важнейшие акты гражданского состояния — метрические записи о рождении, браке и смерти прихожан. Приход составлял самое естественное средоточение для дел призрения и благотворительности (опека сирот, малолетних, неимущих и малосостоятельных). В приходе размещалась начальная церковно-приходская школа.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Императором 1 января 1864 г.[10]. В этом документе можно выделить три основных принципа.

1. Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами.

2. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным — с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления.

3. Впервые в стране создавалось самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных.