Название: Основы местного самоуправления - Анимица Е.Г.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 681

В конце 1920 г. и в начале 1921 г. Совнаркомом был принят ряд декретов, ограничивающих сферу хозяйственных и финансовых отношений, что свело на нет поступления доходов в бюджет от местных источников и резко ограничило функции местных Советов по контролю за местным хозяйством. Государственный и местный бюджеты слились в один нераздельный бюджет.

Законодательные функции целиком были переданы центру, хозяйственные вопросы — местным (региональным) государственным органам ВСНХ, которым придавалось исключительное значение. Оставшаяся компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению поступавших из центра приказов, что лишало их самостоятельности.

В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий) функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В этих районах власть переходила к различным чрезвычайным органам, которые не предусматривались Конституцией.

В сохранившихся органах губерний и уездов наиболее значимыми стали не сами Советы, а их исполкомы с отделами. СТО и ВСНХ в своей деятельности опирались на экономические совещания (ЭКОСО) и Советы народного хозяйства (совнархозы) при губисполкомах. Компетенция губисполкомов была довольно широкой. В частности, им предоставлялось правоконтролировать и ревизовать деятельность почти всех учреждений, не входящих в состав отделов губисполкома. Они руководили деятельностью местных органов советской власти, начиная с уездных Советов и кончая сельскими Советами. Тем самым было положено начало практики, при которой исполнительные комитеты, по существу, подменяли представительные советские органы и по существу трудящиеся «оттирались» от управления государством.

Процесс советизации проходил при активном вмешательстве наркомата внутренних дел (НКВД). Основным методом работы НКВД по руководству строительства местных Советов был административный с такими элементами, как приказы, принуждение, запреты, распорядительство, единоличная ответственность должностных лиц. Местные органы управления, по существу, были выведены из подчинения местным Советам и подчинялись непосредственно центральным органам. Многочисленные инструкции НКВД прямо предусматривали строительство Советов на местах по образу и подобию центрального. Центр заботило не столько укрепление самостоятельности Советов, сколько введение единой структуры государственной власти сверху донизу.

По мнению современников, не только мировая война, революция, и последовавшая за ней гражданская война положили начало хозяйственной разрухе, но в значительной степени способствовали этому сама логика, принципы и политика военного коммунизма с его тотальным централизмом и милитаризацией общества. Однако лидеры большевиков осознали, что нельзя отбрасывать Советы: это лишило бы большевистскую власть революционной легитимности, поддержки народа. Большевики, прежде всего В.И. Ленин, добивались, чтобы компартия, сохраняя всю власть в своих руках, проводила ее через советские органы.

2.3.2. формирование местного управления в условиях децентрализации власти и новой экономической политики (1921—1927 гг.)

Рассматриваемый период в истории формирования советской власти — это время мучительного поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики соединились бы с рыночным хозяйствованием, а мощная централизованная власть — с демократией и самоуправлением. В начале 20-х годов такие известные представители интеллигенции, как М. Горький, В. Короленко и другие, предупреждали об опасности, которую потенциально несло в себе уничтожение всего старого мира: не только самодержавных учреждений — царской власти, полиции, губернаторов, но и тех институтов, которые исторически были знаками самостоятельности гражданского общества (дума, земства, суды, свобода печати и т.п.).

С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что выход из критической ситуации возможен в децентрализации управления. Решающую роль сыграл VII Всероссийский съезд Советов (1920 г.), который утвердил официальный курс на децентрализацию и по «вертикали», и «горизонтали». Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК, давая им право приостанавливать распоряжения наркоматов, если они противоречат интересам мест, обращаясь за разрешением спорных вопросов непосредственно во ВЦИК. Это решение дало Советам право защищать свои экономические интересы. Важная роль максимальной инициативы местных органов в экономическом строительстве отмечалась и III Всероссийским съездом совнархозов (1920 г.). В частности, подчеркивалась необходимость децентрализации хозяйственного руководства, передачи ряда функций, не имеющих решающего значения, областным и местным органам, расширения их самостоятельности в целях повышения гибкости планирования и управления.

Стремление найти опору в широких массах населения, опасность нарастания сопротивления революционным преобразованиям (Кронштадтский мятеж, крестьянские восстания), опасность реставрации капитализма побудили высшие эшелоны большевистского руководства начать новую экономическую политику (НЭП). НЭП — это своеобразная контрреволюция сверху по отношению к военному коммунизму. Политика, экономика, идеология, культура, управление представляли собой сложный клубок старых идей и новых подходов. После административного «нетоварного» военного коммунизма снова восторжествовала система рыночно - товарного регулирования, которая составила сущность НЭПа. Потребовалось переосмысление и возможностей местного управления и самоуправления. Специальным постановлением ВЦИК возобновлялись регулярные перевыборы Советов и определялись сроки созыва съездов Советов.

В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для планирования хозяйства были созданы экономические советы или совещания (ЭКОСО), а при них — плановые комиссии. Согласно постановлению ВЦИК экономические совещания должны были согласовывать, регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на подведомственной территории, рассматривать их хозяйственные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных органов. ГубЭКОСО просуществовали недолго. По постановлению ВЦИК от 3 октября 1923 г. «Об упрощении аппаратов губернских исполкомов» они были упразднены, а их функции переданы непосредственно президиумам губисполкомов с сохранением при них существующих плановых комиссий.

Начинали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами, необходимыми местным Советам для обеспечения переданной им компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных денежных средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуществе местных Советов. Это несомненное влияние НЭПа, ^ обусловившего формирование на местах всего спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной, частной, личной. Восстановление налоговой системы и платежей за услуги (в первую очередь, квартирной платы), связанное с отказом от бестоварных отношений, принудительного распределения и переходом к так называемой модели «социализма товарно-денежных отношений», привели к тому, что доходы от налогов и плата за услуги также постепенно были переданы в ведение местных Советов.