Название: Основы местного самоуправления - Анимица Е.Г.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 681

Период 1977—1990 гг. можно считать временем зрелости советской модели самоуправления. Система органов местной власти функционировала устойчиво, внешне бесконфликтно и эффективно. В это время сложились организационно-правовые предпосылки автономизации местного, районного и городского управления.

Административный район оставался одним из основных и наиболее распространенных единиц административно - территориального деления с местными органами управления. В 1970—1980 гг. общее число административных районов увеличивалось примерно на 20 единиц в год.

Социалистический город как объект управления находился в фазе стабильного эволюционного развития. Планы экономической и социального развития СССР предусматривали направления развития городов в связи с задачами по размещению производительных сил, развитию хозяйственных комплексов союзных республик. На местном уровне решающую роль в управлении городами играли городские Советы, осуществлявшие политические, хозяйственные и социальные функции. Все внешние системы (общественно-политический строй, государственное устройство, структура органов государственного управления) трансформировались достаточно медленно. Однако многие проблемы, связанные с искажением основных принципов демократии и местного самоуправления в системе государственного устройства страны, расцвели пышным цветом именно в этот период, что и привело, в конечном счете, к вызреванию так называемой «перестройки»,заведя в тупик всю систему государственного управления национальной экономикой.

В это время еще более углубилось противоречие между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Местные бюджеты, средства которых являлись основной финансовой базой деятельности территориальных органов управления, не могли обеспечить эффективное воздействие на социально-экономические процессы в регионе. Так, если местные бюджеты в США, Канаде, ФРГ и других странах составляли от 40 до 50% (и более) общегосударственных бюджетных средств, то в СССР удельный вес местных бюджетов составил в 1980 г. — 16,1%, а в 1990 г. — 16,7%. Доходы местных средств складывались из двух основных источников. Первый источник (25—32% всех доходов) образовывали платежи из прибыли предприятий и организаций местной промышленности, местные налоги и сборы и прочие поступления, закрепленные за местным бюджетом. Второй источник — это прямые или скрытые формы дотаций из вышестоящего бюджета для покрытия сложившегося уровня расходов. В результате 1/^ всех доходов местных Советов не были связаны с деятельностью предприятий и организаций, находящихся на данной территории.

В местных бюджетах доля расходов, на финансирование социально-бытовой инфраструктуры в составе местных бюджетов составляла в 1980 г. - 66,8%, 1985 г. - 65,9%, в 1990 г. - 67,3%.

Интерес к идее местного самоуправления (естественно, социалистического) возродился во второй половине 80-х годов, что было связано с началом новых преобразований, начатых по инициативе высшего руководства страны (очередная реформа «сверху»).

Первые годы перестройки (1985—1987 гг.), несомненно, явились волной взлета политической жизни страны, которая встала на путь Демократического развития. Был опубликован целый ряд работ, авторы которых стремились обнаружить прямые аналогии между НЭПом и теми реформами, которые пытался провести М.С. Горбачев, назвав их «перестройкой», «социалистическим рынком», «социализмом с человеческим лицом», «социалистическим самоуправлением народа».

На XIX Всесоюзной конференции КПСС был сформулирован основной принцип деятельности Советов на новом этапе развития социалистического строительства: «... ни один государственный, хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов. Политика партии — экономическая, социальная, национальная — должна проводиться прежде всего через Советы народных депутатов как органы народовластия».

С середины 80-х годов по инициативе местных органов началось внедрение так называемого территориального (регионального) хозрасчета. Именно обеспечению деятельности местных Советов на основе принципов самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласования региональных интересов с общесоюзными была направлена вся последующая работа. Однако на практике монтирование хозрасчетных отношений в жесткую властно-государственную систему во многих случаях стало выливаться в сугубо автаркические, местнические действия, привело к криминализации всей экономической системы СССР. Появились новые возможности для формирования нового многочисленного слоя бюрократических аппаратно-партийных работников, но уже регионального и местного уровня. Структура местных органов власти, как и прежде, представляла собой продолжение центральной государственной власти на местах и находилась под руководящим и направляющим воздействием местных комитетов КПСС.

Основу местных — областных, краевых, автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городе, поселковых и сельских — органов государственной власти составляли избираемые на безальтернативной основе Советы народных депутатов. Нижестоящий по административно-территориальной иерархии Совет был подотчетен вышестоящему. Все его основные решения, касающиеся комплексного планирования развития территории и территориального бюджета, предварительно согласовывались, а, по сути, утверждались вышестоящим Советом. Причем любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности и даже нецелесообразности.

Советы избирали из своего состава исполнительные комитеты — коллегиальные органы исполнительной власти. Они имели свой аппарат, состоящий из структурных подразделений, отличающихся друг от друга по функциональным и административным признакам. Структурные подразделения исполкомов по функциям можно было условно подразделить на отраслевые (организующие оказание населению или оказывающие от собственного имени конкретные виды услуг: образовательные, здравоохранительные, жилищно-коммунальные, торговые, общественного питания и т.п.) и межотраслевые (выполняющие сквозные функции планирования и отчетности, а также финансовые). По административному признаку подразделения отделов и управлений делились на прямо подчиненные председателю исполкома (общий и организационный отделы) и двойного подчинения: председателю исполкома и соответствующему вышестоящему органу управления (обычно аналогичному подразделению вышестоящего исполкома, либо министерству в составе Совмина автономной республики). К подразделениям двойного подчинения относились все жизненно важные для управления территорией подразделения исполкомов, причем межотраслевых подразделений это касалось особенно.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее выполнявшиеся исполкомами (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и т.п.). В это время вновь был поднят вопрос комплексного социально-экономического развития территорий .на основе сочетания отраслевых и территориальных принципов управления и планирования. Июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС принял решение — создать в областях и краях Главные планово-экономические управления (ГлавПЭУ), находящиеся в ведении Советов народных депутатов. Состав управления включал и плановую комиссию, возглавляемую заместителем председателя исполкома, который одновременно являлся первым заместителем начальника управления. К важнейшим задачам территориальных главных производственно-экономических управлений относились: разработка и контроль за выполнением комплексных планов экономического и социального развития регионов; обеспечение пропорционального роста производства и социальной сферы; координация деятельности всех предприятий; руководство хозяйством, подведомственным исполкомам.