Название: Муниципальное управление - Яновский Р.Г.

Жанр: Менеджмент

Рейтинг:

Просмотров: 706


Конституционное движение, толчок к которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал муниципального управления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центра в условиях демократического правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл «государством произвола».

В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободычеловека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

Þ   управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;

Þ   должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;

Þ   общины являются отделенными от государства юридическими лицами.

Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав. Однако эти теоретические постулаты нельзя было распространять на более крупные, созданные государством административные единицы, пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами. Отстаивать самостоятельность самоуправляющихся единиц от правительства, ссылаясь на их естественные права, было трудно. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя

признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление — это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежние теории, исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед К.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»1.

Наиболее последовательные представители общественной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами. Конечно, деятельность этих организаций отличается от административной деятельности государства. Однако между ними и самоуправляющимися единицами существует коренное различие. Прежде всего, существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и ученых обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем на органы местного самоуправления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер.

Принадлежность человека к тому или иному общественному объединению, благотворительному обществу, клубу и подчинение их требованиям зависит от его доброй воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом. Поэтому представителям общественной теории не удалось составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показали, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, забота о бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государства. Оно возлагает их на общины исходя из соображений целесообразности, то есть считает, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше. В тех местностях, где не существует органов самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственной администрации.

В России наиболее видными представителями общественной теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.


Оцените книгу: 1 2 3 4 5