Название: Муниципальное управление - Яновский Р.Г.

Жанр: Менеджмент

Рейтинг:

Просмотров: 707

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет континентальную (французскую) модель местного управления. Особые принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX вв., существенно отличались от начал, лежащих в основе организации местного самоуправления в Англии. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест, то есть континентальная модель представляет иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть агентов на местах.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии (смешанная модель). Самоуправление, согласно современной немецкой доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления:общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций. В Германии нет федерального закона о местных органах власти: основополагающие начала и принципы самоуправления изложены в статье 28 Основного закона. Статус общин в Германии характеризует следующие положения: община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Определенными специфическими качествами муниципальной организации отличаются также такие страны, как Италия и Япония: губернатор японской префектуры, избираемый местным

населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций1.

Сравнительно-правовой анализ различий рассмотренных выше моделей организации местного управления в развитых странах позволяет сделать вывод о том, что эти различия не носят принципиального характера. Наметилось даже определенное сближение между ними с учетом опыта осуществления муниципальных реформ во Франции и Великобритании, начатых в 80-е годы.

Кроме того, исторический опыт человечества показывает, что наиболее устойчивой является модель самоуправляемого общества, где «каждый индивид прежде всего сам ответственен за решение собственных проблем, добровольно объединяясь с другими индивидами, а также участвуя в организациях и взаимоотношениях в пределах и на условиях, устанавливаемых конституциями и другими взаимными соглашениями людей и принимаемых соответствующими органами управления»2. Тем самым разрешается главное сущностное противоречие между объективной необходимостью взаимодействия людей в рамках государства при осуществлении общественных интересов, с одной стороны, и самореализации своего личностного потенциала, своих способностей, с другой, в целях создания благоприятных условий жизни в экодиалоге человека и природы.

Государственное управление и местное самоуправление — две стороны общественного противоречия между необходимостью централизации и децентрализации власти, где ведущей стороной является местное самоуправление. И доказательством тому — общеизвестный факт возникновения государства и государственного управления на базе общинного управления.

Так, управление племенной общиной в русских землях в VII—Х вв. осуществлялось на племенных сходах, которые постепенно трансформировались в сельские сходы, а также в городские веча.

Например, из 50 князей, занимавших Киевский престол, 14 были приглашены вечем1, за период с 1126 по 1400 гг. Новгородским вечем было избрано 275 посадников из числа наиболее могущественных боярских фамилий и более 80 князей. Избирались в Новгороде совет господ, а также тысяцкий. На собраниях районов (концов) и улиц города избирались кончанские и уличанские старосты. Приводя в качестве естественно развивающихся элементов самоуправления Новгородское вече, автор далек от идеализации его как одного из наиболее демократических институтов в истории общества, так как апелляция к массам всегда была дополнительным инструментом власти, декорацией видимости участия граждан в принятии решений. Печать общинного управления носят на себе и первые известные правовые кодексы «Русская правда», «Правда Ярославичей», «Пространная русская правда», а также летописи «Повесть временных лет», «Белозерская грамота» и другие.

С началом объединения русских земель в XV в. формируется жестко регламентируемая сверху государственная власть. В этих условиях элементы самоуправления сохранились почти без изменения в сельских общинах и частях, улицах городов (посадов). В крупных поселениях и городах наместников постепенно сменяет система местных государственных учреждений (губные органы) и должностных лиц (городовые приказчики). В середине XVI в. в результате земской реформы в уездах, где еще отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне черносотенных и дворцовых земель, а также посадские люди получили право выбирать из своей среды старост («излюбленные головы») и целовальников, земских судей и дьяков («лучших людей»). Крестьянская община по-прежнему избирала сотских, пятидесятских, на которых в своей деятельности и опирались старосты и целовальники. Постепенно выборные местных органов, подпадая под надзор воевод, превращались последними в служащих государства.

Реформы Петра I носили отпечаток влияния Западной Европы. В 1699 г. посадское население получило право избирать из своей среды бургомистров. В 1718г. Петр I распорядился восстановить право местного городского сословного управления, и в 1723—1724 гг. были созданы городские магистраты и ратуши. Однако эти органы, не в пример западноевропейским, жестко контролировались государственными чиновниками и вскоре после смерти Петра I «вросли» в структуру российского государства.

В 1775 г. правительство провело новую реформу местного управления на основе децентрализации власти, в результате чего местные государственные учреждения получили большие полномочия. Почти одновременно началась реформа городского самоуправления в соответствии с «грамотой на права и выгоды городам Российской Империи». Эта реформа разделила городское население на 6 сословных разрядов, первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание. Предоставление права избирать и быть избранным регламентировалось возрастным и имущественным цензом.