Название: Государственное управление: основы теории и организации. Том 1 - Козбаненко В.А.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1409

Представляет интерес вопрос о том, как регулируется изменение конституции — одна из основных функций учредительной власти — в различных странах во второй половине XX в.

Так, Конституция Испании 1978 г. закрепляет разный порядок для частичного и полного ее изменения. Для полного изменения конституции или изменения наиболее важных ее положений (вводных положений, основных прав и свобод, положений о короне) необходимо, чтобы за пересмотр было подано две трети голосов в каждой из палат Генеральных кортесов, после чего они распускаются. Вновь избранные кортесы рассматривают проект, и, если за него проголосует две трети членов в каждой из палат, вопрос в обязательном порядке выносится на национальный референдум. Предусмотрена возможность голосования населения и при частичном изменении конституции, которое проводится по требованию не менее 10% членов одной из палат.

По Конституции Швейцарии 1874 г. полный ее пересмотр возможен по инициативе палат Федерального собрания или 100 тысяч избирателей, после чего вопрос выносится на национальный референдум. Если на нем принимается решение об изменении конституции, то обе палаты парламента переизбираются, чтобывыработать новый текст конституции. После этого проект выносится на двойной референдум большинства избирателей и большинства кантонов.

Анализ научных работ, посвященных проблемам учредительной власти, показывает, что практически единственной формой учредительной власти объявлялось учредительное собрание в той или иной его форме, а сама эта власть сводилась к созданию конституции. В такой трактовке, как нам представляется, нашли свое отражение неизбежные ограничения прошлой эпохи. Во-первых, реализация учредительной власти народа виделась только через собрание специально на то избранных уполномоченных: иным путем казалось невозможным выявить волю народа. Добавим, что созыву такого собрания предшествовала, как правило, большая работа по сбору наказов избирателей. Во-вторых, учредительная власть рассматривалась в ее принадлежности народу как целому. Учреждение разных властных структур представительными органами фактически отражало лишь изменения в соотношении общественно-политических сил, но не было деятельностью непосредственно самого народа, что облегчило и обеспечило сравнительно быстрое слияние учредительной власти народа с властью представительных органов.

Такое отождествление проходило поэтапно. Первоначально учредительная власть мыслилась и создавалась как не основанная на строгом законе, ограничивающая свои задачи лишь созданием конституции и не претендующая на постоянное осуществление законодательная власть. Но при этом считалось само собой разумеющимся отождествление народа с учредительным собранием как единственно возможный в тех условиях способ выражения воли и власти народа.

Однако последующее развитие обнаружило необоснованность такого отождествления. Во-первых, получили развитие прямые формы изъявления воли народа, помимо учредительных собраний. Во-вторых, становление учредительной власти как правового института не означало простого ее слияния с законодательной властью: оно могло происходить в форме самостоятельного закрепления статуса и механизма ее осуществления безотносительно к законодательной власти. В-третьих, народ как целое, безусловно, является субъектом учредительной власти, но ею обладают и другие субъекты народовластия в соответствующих сферах и пределах. Исходя из этого, необходимо говорить об учредительной власти нации, народностей, классов, социальных слоев, местных сообществ применительно к сферам действия этих властей.

Утрата учредительной властью своего самостоятельного значения нашла отражение в постепенном смягчении способов изменения конституции, создание и изменение которой становилось во всевозрастающей мере функцией законодательной или даже исполнительной власти. Однако превращение учредительной власти в правовой институт открывает новые богатейшие возможности для самостоятельного ее осуществления и преодоления ставшего господствующим взгляда о необходимости ее слияния с законодательной или какой-либо иной учреждаемой властью.

Учредительная власть, являющаяся выражением и реализацией исключительного права народа на определение своей конституции, способом обеспечения легитимности фактически осуществляемой власти, обеспечения баланса общественно-политических сил и призванная решать судьбоносные для данного этапа развития государства вопросы, не отчуждаема от народа. Присвоение принадлежащих ей прав законодательной властью есть форма отчуждения от народа его самого главного права — и поэтому недопустимо. Но механизм осуществления учредительной власти, понимаемой как способ деятельности народа как целого и составляющих его общностей и индивидов по реализации указанного права, нуждается в четком юридическом закреплении.

Совершенно недостаточными в свое время оказались уточняющие положения в советском законодательстве периода перестройки о непосредственном осуществлении народом власти. Необходимо закрепить в конституционном законе не только права народа, составляющих его общностей и индивидов, но и четкий механизм реализации этих прав в качестве эффективного способа осуществления ими учредительной власти. Закон должен содержать перечень предметов ведения исключительно учредительной власти народа с указанием на возможность его расширения по воле народа. Нельзя считать оправданными отсутствие термина «учредительная власть народа» в законодательстве, замену его декларацией о принадлежности власти народу и отождествление учредительной власти с властью представительных органов или исполнительной власти.

В соответствии с действующим законодательством члены парламента, высших органов представительной государственной власти превратились в привилегированных политических деятелей, которые сами устанавливают свои полномочия, сферы и способы деятельности, свой правовой статус.

Все это свидетельствует о явном дисбалансе форм реализации народовластия, смещении в сторону усиления его представительной формы. А в последнее время этот дисбаланс своеобразно выражается в усилении исполнительной власти при отсутствии серьезных механизмов ответственности всех осуществляющихся властей за состояние дел в обществе и государстве.

Восстановление в правах учредительной власти народа и его составных частей в качестве высшей, постоянно действующей власти, непосредственно выражающей суверенитет народа, ее структурно-организационное и правовое оформление, кладет конец ставшей традиционной в советской науке и политической практике абсолютизации государства, понимаемого как аппарат управления. Государственная власть обретает, наконец, достаточно прочные устои и пределы, не выходя за которые, она будет самостоятельно действовать в полном соответствии с актами, ее учредившими, неся полную ответственность за свою деятельность в конкретных формах, устанавливаемых учредительной властью.