Название: Государственное управление: основы теории и организации. Том 1 - Козбаненко В.А.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1410

Отсюда, предмет теории государственного управления можно определить как приложение политических, юридических, экономических и других социальных теорий к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.

Обозначив предмет теории государственного управления, мы можем перейти к ее основным концептуальным направлениям.

Как и любая наука, теория государственного управления ставит перед собой следующие цели: дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет исследования; прагматическую, в соответствии с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем; теоретическую, достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи. Способы и приемы достижения этих целей представляют в совокупности методологию изучения государственного управления. Различие в методологии является основным критерием выделения четырех концептуальных направлений, в рамках которых проводятся исследования по теории государственного управления: программный подход, государственный менеджмент, институциональный подход, теория общественного выбора.

Программный подход рассматривает государственные программы как мостик между формированием политики и ее результатами и соответственно ¾ как основной объект анализа. Данное концептуальное направление много заимствовало из системногоанализа государственной политики, стремившегося обосновать выбор целей и пути эффективного использования дефицитных ресурсов.

Первоначально программный подход (Дж. Прессман, А. Вилдавски) был посвящен исключительно выяснению причин неудач правительственных программ в различных странах, причем неудачи понимались как неспособность государственных программ достичь определенных представительными органами власти целей. Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология государственной бюрократии. Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы. Первая ¾ отягощение программ «сложностью совместных действий». Вторая ¾ проблема контроля. Те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку. Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение. Были поставлены две центральные задачи: 1) адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям; 2) переместить власть от федерального правительства к городам и особенно к соседним сообществам граждан. В середине 80-х гг. многие авторы энергично искали конкретные пути решения этих задач. Исследователи утверждали, что успех возможен и условия для него разнятся по времени и уровням управления и что политический контекст выполнения серьезно влияет на результаты. Ученые на этой стадии анализа чаще всего иллюстрировали (с помощью case studies), но не доказывали значимость своих умозаключений, что затрудняло распространение умозаключений на основе case studies на другие случаи.

В последнее время отмечаются попытки с помощью коммуникативных теорий создать интегративную концепцию условий выполнения государственных программ. Сторонники программного подхода стремятся обеспечить систематическое изучение того, как различные условия продуцируют различные результаты.

Государственный менеджмент ¾ это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти. Оно возникло в 70-е гг. вместе с развитием школы социальной политики и начиналось с акцента на важности окружающей среды государственного управления и стратегии высших должностных лиц. Из бизнес-менеджмента был заимствован case метод как основной в исследовании и обучении. Суть поставленной этим направлением задачи заключается в следующем: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помогать ему достигать лучших результатов. Основное отличие от традиционного государственного управления в том, что государственный менеджмент в центр внимания ставил руководителей, а не экспертов. Именно в рамках этого направления получила наиболее широкое распространение идея         Г. Саймона о том, что принятие решения есть центральное управленческое действие.

В 80-е гг. теория государственного менеджмента выделила самостоятельное направление, получившее название «институциональная теория». Оно первоначально развивало теорию принятия решений Саймона, но затем в большей мере сфокусировалось на поведении организаций и вышло из школы государственного менеджмента. Институциональная теория отличается своим междисциплинарным подходом, широко привлекая исследования в области социологии организаций. Вместе с «новыми инсти-туционалистами» в политической науке сторонники институциональной теории в теории государственного управления разделяли веру в важность институтов в правительстве и важность бюрократии как политического института. Центральными вопросами для институциональных теоретиков являются: каким образом уровень необходимой координации между организациями и конституционные нормы о взаимоотношениях между государственными структурами влияют на степень централизации внутренней политики? Каковы условия, при которых возникает хорошо работающая управленческая система, существенно ограничивающая возможный произвол высшего руководителя? Как вариации систем ответственности ограничивают контроль внешних факторов? Как институциональные системы ответственности влияют на отношение к власти и одновременно распределяют ресурсы, позволяющие избежать реальной ответственности?

Теория общественного выбора пришла из экономической науки и основывается на теории рационального действия. В центре внимания теории общественного выбора собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной этой теории является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности. Участники процесса принятия государственных решений стремятся максимизировать свою полезность, но не могут из-за информационных ограничений. Поэтому они должны удовлетворить и приспособить свои предпочтения к ограничениям, с которыми они сталкиваются. Эту тривиальную на первый взгляд идею данное направление пытается развить в достаточно стройную теорию. Утверждается, что одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора. Эти различия нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц. Суть дела ¾ в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций поведения, хотя и не полностью определяют поступки отдельного человека.