Название: Государственная служба - Оболонский А.В. Жанр: Экономика Рейтинг: Просмотров: 1502 |
1. Государственная служба ФранцииНемного истории
Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной в национальной почве бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма, а в определенном смысле и гораздо дальше. Ведь во французской концепции государства прежде всего как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя, принципы организации которой были восприняты и развиты средневековыми французскими легистами. На практике традиция сильного центрального правительства восходит к XVII веку — временам Ришелье, а затем — правлению Людовика XIV [1]. Революция, как отмечал А. де Токвилль, дала новый толчок развитию нейтралистских начал [2]. Наполеон же довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну разделили на департаменты, которые возглавляли назначенные из центра префекты, а во главе коммунальных округов поставили супрефектов. "Это подчинение усугубляется в эпоху империи. В то же время возрастает престиж административных чиновников как представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти. В провинциях и коммунах исчезает всякаянезависимость. Защищенные против всякого протеста... агенты правительства становятся всемогущими" [3]. Лишь к концу прошлого века абсолютному доминированию центра были поставлены некоторые пределы. Но общий вектор на централизацию, не говоря о традиции, сохранился, во всяком случае, вплоть до самых недавних времен. Любопытно, что французская система администрации во многом представляла для России нечто вроде недостижимого идеала упорядоченной государственной организации. И они действительно были во многом похожи (разумеется, не эффективностью, а внешними чертами), особенно в некоторые исторические периоды. К сожалению, советские "специалисты по буржуазной государственной службе" в своих идеологизированных работах, как правило, избегали подобных "щекотливых" аналогий и тем более серьезного сравнительного анализа [4]. Суть французской государственной службы — закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Разумеется, время вносило в нее некоторые коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Даже "Закон об общем статусе чиновников", принятый в 1946 г. — в период максимального влияния в стране левых сил, — в сущности не так много изменил. А Конституция 1958 г. отразила классические для Франции взгляды Ш. де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959 г. Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый ордонанс о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946 г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность — усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти. Однако было бы неверным думать, что эта идеология оставляет за чиновниками лишь роль "винтиков" или "приводных ремней" власти. Ее более тонкую суть выразил в своей книге "На службе нации" деголлевский премьер-министр М. Дебре. Подчеркивая, с одной стороны, что публичные службы должны подчиняться приказам правительства, которое несет все заботы о государстве, он в то же время писал, что администрация должна брать на себя инициативу в исследованиях, предложениях и исполнении решений власти [5]. В настоящее время в практике превалирует не "теория пассивного подчинения", предполагающая исполнение любого законного приказа "без колебаний и недовольства", а "теория разумного управления", признающая за чиновником право на представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника. При этом субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, а автономия — во внешних отношениях исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.
Концепция карьеры
Концепция карьеры или закрытой госслужбы в ее современном варианте, разумеется, не означает ее сословной или какой-либо иной изолированности от общества. Во-первых, в отличие от системы найма или открытой госслужбы (действующей, например, в США), правовой статус французского карьерного чиновника в большей мере учитывает специфику его работодателя — государства — и потому регулируется нормами не трудового, а административного права, в частности права государственной службы, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию — как моральную (возможность служить "самой" власти), так и материальную. Во-вторых, система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, как правило, остается на ней всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной "лестницы" (отсюда — "концепция карьеры"). Концепция карьеры имеет во Франции достаточно серьезное идеологическое обоснование. Прежде всего она основана на понимании госслужбы как особой, отличной от всех прочих профессии, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству. Далее, она дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение. Кроме того, чтобы привлечь и закрепить на службе наиболее ценные кадры, нужно, чтобы она обладала высоким общественным престижем, а сами служащие — некоторыми привилегиями [6]. Помимо всего прочего считается, что стабильный госаппарат — единственный надежный балансир, обеспечивающий устойчивость государства в условиях периодически сотрясающих страну перемен политического курса и порой непредсказуемых изменений политических настроений и симпатий населения. Однако, с другой стороны, очевидно, что такая система имеет и ряд недостатков. Несменяемость кадров ведет к инерционности и даже окостенению аппарата, что может особенно негативно проявиться в периоды политических, социальных и технологических перемен. Кроме того, система гарантированной от риска карьеры зачастую поощряет посредственность и нерассуждающее послушание, препятствуя выдвижению инициативных и динамичных людей. Тому же способствует и неизбежный при подобной системе приоритет стажа над деловыми качествами, что очевидно, например, при анализе истории российской "Табели о рангах". Короче говоря, несменяемость кадров и эффективность системы управления далеко не всегда идут рука об руку. |
|
![]() |
- Акмеология
- Анатомия
- Аудит
- Банковское дело
- БЖД
- Бизнес
- Биология
- Бухгалтерский учет
- География
- Грамматика
- Делопроизводство
- Демография
- Естествознание
- Журналистика
- Иностранные языки
- Информатика
- История
- Коммуникация
- Конфликтология
- Криминалогия
- Культурология
- Лингвистика
- Литература
- Логика
- Маркетинг
- Медицина
- Менеджмент
- Метрология
- Педагогика
- Политология
- Право
- Промышленность
- Психология
- Реклама
- Религиоведение
- Социология
- Статистика
- Страхование
- Счетоводство
- Туризм
- Физика
- Филология
- Философия
- Финансы
- Химия
- Экология
- Экономика
- Эстетика
- Этика
Лучшие книги
Гражданский процесс: Вопросы и ответы
ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКОЕ ИСКУССТВО от ДЖОТТО до РЕМБРАНДТА
Коммуникации стратегического маркетинга
Консультации по английской грамматике: В помощь учителю иностранного языка.
Международные экономические отношения