Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1502

Не претендуя на вынесение универсального суждения о сравнительной ценности названных и иных предполагаемых достоинств и недостатков системы закрытой карьеры, думаю все же, что в современных условиях, при современных требованиях к управлению баланс в целом скорее отрицательный. Не случайно ведь практически во всех развитых странах наблюдается стремление придать госслужбе большую открытость и гибкость. Впрочем, мы вернемся к этому вопросу в конце нашего разговора о французской государственной службе. Пока же сконцентрируемся на рассмотрении ее основных принципов и особенностей в ее нынешнем состоянии, т.е. в том виде, как она существует после последней ее реформы в 1983— 1984 гг. При этом речь пойдет о системе центральной, а не местной госслужбы, которая заслуживает специального рассмотрения [7].

В сущности реформа 80-х годов внесла лишь два существенных изменения в сложившуюся систему, причем оба они коснулись главным образом местной госслужбы: во-первых, на нее была также распространена система карьеры и, во-вторых, в рамках общего курса на ограниченную децентрализацию местные органы получили определенную автономию в регламентации и решении кадровых и иных вопросов относительносвоего аппарата (что было, на мой взгляд, чересчур громко названо "выдвижением на первый план принципа свободного управления местными коллективами"). Но, повторяю, мы в основном будем говорить о традиционном стержне французской системы власти — госслужбе центральной. При этом, учитывая силу французской легалистской традиции и соответствующий ей уровень юридической проработки вопросов, представляется целесообразным в данном случае (в отличие от, скажем, анализа госслужбы англо-саксонских стран) сделать акцент именно на нормативистском описании и анализе предмета.

Итак, юридической основой ее статуса являются Конституция 1958 г.. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего статута центральной госслужбы. Помимо общего статута некоторые виды госслужбы регулируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными источниками права являются также решения Конституционного совета и административных судов.

Президент страны обладает исключительным правом назначения на ряд установленных законом ключевых постов, а по ряду должностей может делегировать эти свои полномочия премьер-министру, который производит назначения номенклатуры своего уровня плюс те, что ему делегировал Президент, утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной госслужбы. На практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство — Главное управление администрации и госслужбы. Именно на этом ведомстве лежат основные обязанности в области кадровой политики — координация, контроль за соблюдением общего и особых статутов, определение общих принципов вознаграждения, организация межведомственных конкурсов, опека над Национальной школой администрации и окружными институтами администрации. Вместе с ним фактическое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финансов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие финансовые вопросы госслужбы. Компетенция других министерств ограничена в основном решениями по индивидуальным вопросам — назначения, прием в штат, повышение, дисциплинарные меры, перевод на пенсию.

Защита корпоративных интересов чиновников возложена на консультативные органы — Высший совет центральной госслужбы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты и комитеты гигиены и безопасности. Эти ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей администрации и делегируемых профсоюзными организациями чиновников. Иногда их даже называют органами самоуправления чиновников. Персональное назначение всех их членов, однако, производится актом администрации. Их полномочия носят рекомендательный характер по общим вопросам, но весьма существенны при рассмотрении конкретных жалоб. Устройство французской госслужбы показано на прилагаемой схеме (см. с. 209).

Понятие и категории госслужащих

Перейдем теперь к понятию и статусу чиновников и других категорий служащих госаппарата. Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий — понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники — госслужащие, но не все госслужащие — чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или, во всяком случае, не до конца интегрированные в систему, не полностью "свои".

К таким категориям относятся:

1) почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной ограниченной задачи (исследования, разработки, обучение и т.п.) на условиях повременной оплаты в соответствии с расценками госслужбы, но не более чем на 120 часов в месяц;

2) работники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продления на должности, как правило, либо технические, узкоспециальные, либо возникшие лишь недавно и потому еще не включенные в штат. Сам контракт может носить характер либо административно-правовой, если предполагается участие служащего в отправлении каких-либо управленческих функций, либо частноправовой;

3) помощники — служащие, нанятые без контракта, т.е. односторонним решением администрации для выполнения временной работы; на практике это обходной маневр, позволяющий обойти нормы права госслужбы (например, конкурсность, размер оплаты, дисциплину, возможность найма иностранцев); помощник не пользуется защитой ни статута госслужбы, ни трудового права;

4) чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от 6 месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат, уволены, либо статус стажера может быть продлен. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают в госаппарате, но не имеют гарантий и привилегий, предусмотренных статутом чиновника.