Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1469


Очевидно, что система, созданная на основе доклада Норткота—Тревельяна, в общем оправдывала себя вплоть до середины XX века. Комиссия по реформе гражданской службы была создана в начале 50-х годов XX века, серьезная критика существовавшей системы началась лишь в 60-е годы, а сами реформы — уже в 70-е годы, после знаменитого Фултонского доклада.

Как обычно бывает в политике, критиковали британскую госслужбу с разных флангов за разное. Левые — за ее закрытый классовый характер и за сопротивление политике радикальных лейбористских министров во время двух премьерств Г. Вильсона. Правые — за ее расточительность и стремление к максимизации бюджета различных ведомств. Более аналитическая и политически нейтральная критика имела мишенями ее структуру, характер комплектования и недостаточный профессионализм.

Стоит особо выделить критику так называемой школы общественного выбора, базирующейся на работах современного американского исследователя проблем бюрократии с экономических позиций У. Нисканена [5]. Эта школа возникла как экономический вариант опровержения классической западной государствоведческой конструкции, трактующей служащих как беспристрастных выразителей "общественного духа". Однако, в отличие от идеологических нападок на бюрократию "слева", сторонники названной школырассматривают госслужащих не как "защитников классовых интересов буржуазии", а как защитников собственных групповых интересов. В сущности идеи Нисканена и его последователей просты: они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивая больше работы для чиновников, улучшает перспективы их служебной карьеры; б) увеличивая спрос на услуги бюрократов, создает благоприятную "карьерную ситуацию"; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство;

г) дает больше возможностей для предоставления фондов "своим людям", а также для использования их в частных целях. Разумеется, существуют и объективные ограничения, и иные мотивации поведения служащих, в том числе — бескорыстное стремление улучшить положение дел, повысить эффективность использования ресурсов и т.п. Но все они, по мнению Нисканена, не меняют общего вектора бюрократического поведения. Видимо, популярность именно такого концептуального взгляда на бюрократию среди английских ученых не случайна: в сущности он во многом лишь воспроизводит в более научной форме — с анализом переменных, графиками и математическими выкладками — идеи знаменитого не столь давно англичанина Н. Паркинсона.

Вся эта критика, а вернее, стоявшие за ней реальные недостатки британской государственной службы и породили Фултонский доклад и последующий длительный период реформ, по существу продолжающихся по сей день. Не случайно теоретики государственного управления склонны сейчас говорить о перманентном характере изменений.

 

Первый этап реформ [6]

 

Комиссия Фултона работала два года и в 1968 г. представила свой доклад. Как и доклад Норткота—Тревельяна, он базировался на тезисе о неадекватности застывшей системы госслужбы изменившимся социальным и технологическим условиям. Вновь был поднят вопрос о ее "любительском" характере, о необходимости создания механизмов для укомплектования ее на всех уровнях экономистами и другими специалистами с научной подготовкой, предпочтительно с академической степенью. Было обращено внимание на "кастовый", "оксбриджский" характер комплектования госслужбы, т.е. на непомерно высокий процент в ее составе выпускников Оксфорда и Кембриджа.

Отсюда вытекали и рекомендации Фултона. Так, предлагалось применить американскую модель структуры госслужбы, упразднив разделение служащих на классы, почти непроходимой стеной отделявшее специалистов от "профессиональных администраторов". В частности, намечалось создать таким образом возможности для привлечения талантливых людей со стороны — скажем, из бизнеса или науки — сразу на высокие посты в административной иерархии через "боковой вход", т.е. без прохождения ими ступеней бюрократической лестницы, и тем самым сделать госслужбу менее замкнутой сферой. В целом центральной идеей доклада была профессионализация. Рекомендовалось, например, открыть колледж гражданской службы для повышения квалификации администраторов, прежде всего в области технологии управления.

Однако, если рекомендации, даже самые обоснованные, ущемляют чьи-либо групповые интересы, между ними и их воплощением возникает барьер. Если же ущемляются интересы достаточно организованных и влиятельных групп (таких, как бюрократия), то преодоление этого барьера становится весьма проблематичным. Словом, Фултонский доклад не привел к радикальным изменениям. Он был встречен аппаратом весьма враждебно и критически, тем более что формальные основания для его критики существовали: он был слишком длинен, написан недостаточно ясно и не свободен от внутренних противоречий. В частности, идея "бокового входа" в аппарат ученых и бизнесменов не согласовывалась с установкой на повышение профессионализации госслужбы. К тому же проведение положений доклада в жизнь отдавалось в руки той самой корпорации, которую и предлагалось реформировать. В итоге после длительных дискуссий и "торговли" были приняты лишь некоторые из рекомендаций, к тому же с корректировками, во многом выхолостившими их смысл. Так, различия между классами были формально упразднены с заменой их единой семиступенчатой "административной группой", а также образованием так называемой открытой структуры тоже из семи ступеней. Однако при этом перспектива достижения высоких ступеней на служебной лестнице открылась лишь для лиц, прошедших через одну из низших ее ступеней — "административного стажера". Таким образом, возможность освежения госслужбы не бюрократами через "боковой вход" по-прежнему оставалась закрытой.

Не прошла и рекомендация о предпочтении людей с академической степенью. Колледж гражданской службы был, правда, образован, но не приобрел особой популярности, и переподготовка служащих по-прежнему оставалась в руках ведомств. Единая должностная шкала по американскому образцу тоже в реальности не работала. "Оксбриджский" кадровый перекос остался, хотя и стал меньше. Короче говоря, попытка Фултона реформировать госслужбу в главных своих компонентах потерпела неудачу. Прежняя система в основном сохранилась, допустив лишь косметические изменения. В сущности это был негативный опыт, от которого оттолкнулась М. Тэтчер в собственной попытке реформ.


Оцените книгу: 1 2 3 4 5