Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1503

3) четкая градация внутри самого правящего класса,

4) унификация мышления чиновничества,

5) цензорский надзор,

6) строгая личная ответственность чиновника [6].

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей — скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, — чем принципиальной схемы отношений.

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, еслиони находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников" [7].

Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Новые веяния и подходы

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которую я назвал "реалистической". Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкции Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к "формальной" ("классической") школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа человеческих отношений, сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к "формальной" школе. Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, что я назвал "реалистической" трактовкой бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50—60-е годы [8J. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как "винтик" административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Но свойства эти интересуют того же, например, Саймона лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, смысла и назначения ее деятельности, как и прежде, сомнению не подвергалась.