Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1503


Очевидно, что вынесенная в заголовок проблема представляет для России не только отвлеченный интерес.

Описанные выше сокращения британского госаппарата в первой половине правления М. Тэтчер, т.е. в 1980—1985 годы, лишь частично укладываются в теоретические предположения сторонников теории "рационального выбора", которая, в свою очередь, производна от классических построений М. Вебера. Эта теория включает следующие главные посылки: сокращения на ранних своих этапах носят избирательный характер; затраты сокращают раньше, чем персонал; расходы на внештатников и перечисление средств внешним партнерам сокращаются больше, чем жалованье служащих и приобретение различных "благ" для учреждений; служащих высших рангов сокращают пропорционально меньше, нежели служащих средних и низших рангов; специалистов сокращают больше, чем работников общего профиля; "полставочники" сокращаются более сурово, чем сотрудники, работающие полный рабочий день.

На деле, однако, "тэтчеровские" сокращения больше отразились не на общей сумме расходов, а на числе служащих. (Правда, некоторые считают такое заключение некорректным, ибо никто не знает, насколько могли бы возрасти расходы, если бы не сдерживающие их усилия кабинета Тэтчер.) И по другим параметрам прогнозы теоретиков "общественного выбора" оправдались лишьчастично. Действительно, на первом этапе реформ происходили в основном косметические изменения, но затем, под постоянным политическим давлением начались действительные сокращения. На 25% они были обеспечены путем урезания самих функций правительственных учреждений и лишь на 12% — за счет рационализации выполнения сохраненных функций. Не соответствовало теоретическим прогнозам и соотношение сокращений по различным рангам служащих: на высших "этажах" госслужбы было сокращено 19% персонала, на средних — 7,2, на низших — 10,4%. Как заметил Даудинг, тут сработало одно из правил Паркинсона, согласно которому бюрократ стремится увеличивать число своих подчиненных, а не создавать соперников на своем собственном уровне.

Любопытно, что несмотря на повсеместные разговоры о всемирном засилье бюрократии, в Англии реальные власть и влияние служащих за последнее десятилетие уменьшились. Отчасти это следствие описанных реформ, отчасти — результат долгого пребывания у власти одной партии и авторитарного стиля М. Тэтчер, при котором от служащих требовалось лишь послушное исполнение политической воли правительства. Так что господство бюрократии — не фатальная закономерность мирового развития, как многие пытаются нас уверить.

Представляет немалый интерес и отношение англичан к широко распространенной во всем мире (а с некоторых пор и в России) практике миграции профессионалов между госслужбой и бизнесом. Этот "синдром вращающейся двери" вызывает у них беспокойство, поскольку превращает служащих в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они работали до перехода в госаппарат или, наоборот, куда недавно перешли с госслужбы. Это создает неоправданные преимущества для тех компаний, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с госаппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый — когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на госслужбу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации, например, о перспективных планах правительства в той или иной сфере, о характере предстоящих заказов и т.п., что дает их фирмам преимущества в конкурентной борьбе за получение заказов. Второй вариант — уже упоминавшийся "эффект шлепанцев", подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его предыдущей работой банк и т.п. Особенную тревогу это породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей. Возможны и иные варианты потенциально опасных связей госаппарата и бизнеса на персональном уровне — владение акциями компаний-партнеров, консультантские услуги и т.п. Поэтому существуют определенные нормативные ограничения. В частности, служащие трех высших ступеней в течение двух лет после своей отставки имеют право поступить на работу вне госаппарата только с разрешения правительства, причем для двух первых рангов решение принимается на уровне комитета советников при премьер-министре. Служащие более низких рангов тоже обязаны получать подобные разрешения, если они намерены поступить на работу в фирмы, с которыми были ранее связаны по службе либо имели доступ к конфиденциальной информации о конкурентах своих предполагаемых нанимателей. Так, между 1985 и 1990 гг. за такими разрешениями обратилось 114 человек, в том числе 39 бывших сотрудников Министерства обороны.

Жаль, что российское государство не позаботилось защитить свои интересы какими-либо подобными механизмами, особенно в недавний период массовой приватизации госсобственности и одновременного ухода из аппарата множества ведущих, наиболее компетентных и осведомленных специалистов.

 

Некоторые оценки экспертов и субъективные впечатления

 

В процессе изучения английской госслужбы я провел ряд бесед по заранее намеченным вопросам с ведущими британскими учеными в области государственного управления, апеллируя к ним как к экспертам. В этой связи я особенно благодарен профессорам Лондонской школы экономики и Оксфордского университета. Менее успешными оказались мои попытки проникнуть "вовнутрь" британского госаппарата и побеседовать с кем-нибудь из высокопоставленных лондонских бюрократов. (В Шотландии устроить такие встречи оказалось гораздо проще.) Впрочем, как известно, негативный результат — тоже результат. На собственном опыте я получил эмпирическое подтверждение относительной закрытое™ британского аппарата для исследователей, на которую, кстати, сетуют и сами английские ученые. Так что в этом смысле британский аппарат ближе к нашему, чем, скажем, к американскому, где чиновники отнюдь не против побеседовать с любопытствующими посторонними, да еще при этом и пожаловаться на свою бюрократскую судьбу. Дело, видимо, в разных традициях:

Америка сложилась как страна с минимально необходимым правительством, которое, хотя давно уже превратилось в "нормальную" разветвленную бюрократию, все же по традиции вызывает у людей недоверие, подозрительность. В Англии же люди психологически готовы быть в определенных рамках "управляемыми", чему, по мнению моих "экспертов", весьма способствует укорененность в сознании людей идей "фабианского социализма". Соответственно и статус английских бюрократов в общественном мнении выше, чем у их американских коллег, хотя, возможно, ниже, чем у французских чиновников. В целом, думается, к ним относятся с уважением и доверием, хотя и не без доли скепсиса. И они заслуживают такого отношения как своей компетентностью, так и тем, что английская бюрократия — одна из наименее коррумпированных в мире. К тому же за последние 15 лет она все же стала менее закрытой и более демократичной, хотя и сохранила черты неформального клуба и далека от идеалов "прозрачности". Последнее обстоятельство, кстати, проявляется и в том, что английский чиновник меньше связан законами и имеет большую свободу усмотрения при принятии решений, чем его коллеги из других стран. А то, что это в целом не вредит делу, свидетельствует, по-моему, о высоком уровне административной морали. Те чиновники, с которыми мне все-таки удалось побеседовать, в качестве одного из ведущих мотивов избрания ими административной карьеры почти единодушно выделяли господствующий в аппарате в отличие от бизнеса дух кооперации, сотрудничества, а не жесткой конкуренции.


Оцените книгу: 1 2 3 4 5