Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1472

Собственно, аппарата при первых американских президентах практически и не существовало. Известно, например, что Дж. Вашингтон использовал глав немногочисленных департаментов (по-нашему — министров) для диктовки им своих распоряжений. Других служащих у него для этого не было. Сами "отцы-основатели", вклад которых в разработку других областей политической теории в особых рекомендациях не нуждается, сфере государственной администрации уделили не много внимания. Чиновники для них, как и для других жителей американских колоний, ассоциировались прежде всего с насилием и притеснениями со стороны короля, который "учредил множество новых должностей и прислал сюда толпу своих чиновников, разоряющих народ и высасывающих из него все соки" [2]. Однако как в советской общественной науке анализ всех проблем обычно начинался с цитирования высказываний "основоположников", так и американцы считают хорошим тоном по всем поводам ссылаться на "отцов-основателей" и порой сами конструируют концепции из фрагментов их иногда противоречивых суждений. Так, обстоятельная книга, посвященная различным аспектам американской государственной службы, открывается главой под названием "Несентиментальный взгляд основателей на государственную службу в американской системе" [3]. В основе этого взгляда лежали как будто не оченьсогласующиеся друг с другом предпосылки.

С одной стороны, "отцы-основатели" исходили из возможности и необходимости поручать управление лицам, лично незаинтересованным (disinterested), с другой — именно индивидуальный интерес они рассматривали как движущую силу политики (self-interest as a driving force of politics). (Кстати, они не считали возможным разделять политику и управление.) С одной стороны, они считали, что судьба общества не должна зависеть от личных достоинств управляющих, поскольку люди — отнюдь не ангелы, с другой — акцентировали внимание на моральных качествах призванной править "естественной аристократии". Способы примирения этих противоречий они видели как в разработанной ими системе институционных сдержек и противовесов, ограничивающих возможности злоупотреблений властью, так и в нравственной сфере — в выдвижении на руководящие посты людей, приверженных принципам служения общественному благу, и поощрении этих качеств. Этической стороне они вообще придавали большое значение. Будучи детьми века Просвещения, но при этом не порвавшими с христианской традицией, они верили в победу доброй стороны человеческой природы и органично сочетали реализм и оптимизм, скептицизм и идеализм. Так мне представляется суть их "несентиментального взгляда" на "кадровый" аспект управления государством.

 Разумеется, со становлением и развитием американского государства число государственных служащих постоянно росло. Однако вплоть до Гражданской войны происходило это главным образом не за счет расширения государственных функций, а благодаря развитию... почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских служащих с 1816 по 1861 г. возросло почти в 8 раз — с менее чем 5 до почти 37 тыс., — но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т.е. не было связано с расширением управленческого аппарата. Штат других ведомств по-прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство, осуществлявшее помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций еще и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом назначения в аппарат производились в соответствии с концепцией "естественной аристократии", т.е. в основном из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом "общественного служения" людей, и носили практически пожизненный, а зачастую и наследственный характер.

"Добыча — победителю"

Многое изменилось с избранием в 1829 г. Президентом Эндрю Джексона. Он ввел в систему назначений служащих принцип так называемой victor's spoils system ("добыча — победителю"), что означало раздачу должностей представителям победившей партии, а на деле — активистам президентской избирательной кампании. "Чиновники, назначенные при прежнем правительстве, чуть ли не поголовно были уволены, а должности в федеральных учреждениях были розданы друзьям всех степеней и рангов, оказывавшим за последние четыре года полезные услуги на выборах" [4]. Правда, американские источники более осторожны и говорят лишь о 20% уволенных, половина из которых пришлась на первые полтора года президентства Джексона [5]. Но так или иначе тенденция ясна. Последствия ее были значительны: американские исследователи считают, что именно в тех событиях коренится причина последующей низкой эффективности их бюрократии, поскольку принцип компетентности был заменен принципом партийности, а на практике — личной преданности "боссу". (Кстати, spoils system действует в США и поныне, правда, в цивилизованных и ограниченных формах; более того, противореча веберовскому принципу аполитичной бюрократии, она парадоксальным образом на качественно ином уровне развития государственной машины кое в чем совпала с идеологией современной "постбюрократической административной революции".) Другой идеей Джексона было упрощение административных операций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек (это слегка напоминает столь памятную нам идею о государстве, которое может управляться любой кухаркой). Думается, она тоже не слишком пошла на пользу американской государственной службе.

Ориентация на "клиента"

В то же время эта идея имеет в своей основе очень сильное положительное качество, отличающее американскую госслужбу от государственных служб большинства "старых" стран. Это принципиальная ориентированность не на некие "высшие интересы" государства, а на гражданина, "клиента" в широком смысле слова. Весьма показательно в этом отношении, что одной из первых и впоследствии самых мощных правительственных служб стала Пенсионная служба, созданная уже в 1833 г. и ставшая после гражданской войны одним из крупнейших правительственных департаментов. А к концу XIX века она была самым большим исполнительным учреждением в мире, имея более 6000 штатных служащих и обеспечивая ведение почти полумиллиона пенсионных дел. Хозяйственные же ведомства — труда, коммерции, сельского хозяйства — возникли позднее, были неизмеримо меньше и развивались гораздо медленнее. И по сей день, как известно, американское государство вмешивается в хозяйственные дела меньше, чем аналогичные службы в других странах. В основе этого — "партикуляристская и локалистская природа американской демократии, создавшей партикуляристскую и обслуживающую клиентов администрацию" [6]. Этот "клиентизм" американской бюрократии, пожалуй, самый важный фактор, определяющий ее специфику.