Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1502


 

"Нормализация" американской бюрократии

 

Однако общие закономерности индустриального и социального развития государств в XIX веке сказывались, и постепенно США обретали "нормальную", а в некоторых аспектах даже "передовую" бюрократию. Так, очень важные изменения знаменовал "Пендлтон акт" 1883 г. (Закон Пендлтона), позволивший вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов для служащих (сперва лишь для 10% должностей) и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов. Закон этот, как считают, знаменует начало современной гражданской службы в стране [7]. Он нанес сильный удар по spoils system, к тому времени изрядно коррумпировавшей американскую администрацию и сделавшей ее значительно хуже, чем представлялось "несентиментальному взгляду" основателей США. Так в 80-е годы прошлого века засилью в администрации партийных активистов был поставлен хотя бы некоторый заслон.

Серьезный вклад в совершенствование американской административной системы сделал в конце 80-х годов Вудро Вильсон — впоследствии Президент США, а в те годы университетский профессор. Его книга "Изучение администрации", опубликованная в 1887 г., во многом предвосхитила М. Вебера и заложила основутеоретического идеала правительственной службы на многие десятилетия вперед. В центре его теории стоят формальные принципы, ныне хорошо известные из теории организации, — единство управления, четкая организационная' иерархия, профессионализм, контроль. В вопросе об отделении политики от управления он был значительно сдержаннее Вебера и больше следовал американской традиции: отмечая различие административных и политических вопросов, он говорил, что трудно провести между ними демаркационную линию, и настаивал лишь на большей профессионализации администраторов, т.е. продолжал и развивал линию Закона Пендлтона.

Подвести итоги нашего краткого обзора эволюции гражданской службы США вплоть до прихода в Белый дом Ф. Рузвельта нам поможет Майкл Нельсон, сформулировавший ряд парадоксов американской бюрократии. Приведем некоторые из них: 1) революция против старого административного порядка посеяла семена хотя и нового, но тоже административного порядка; 2) система двойного контроля администрации превратилась в один, причем ограниченный, контроль; 3) "система добычи" административных постов через политику сопутствовала развитию бюрократии; 4) став в силу политических требований честной, бюрократия не стала более эффективной; 5) усилия реформаторов сделать бюрократию более отзывчивой к общественным нуждам сделали ее менее отзывчивой. Причина таких непредвиденных последствий, по мнению автора, кроется в сущности американской политической системы, в которой демократия возникла много раньше бюрократии, и потому последняя искала пути выживания в эгалитарном обществе и, в частности, была вынуждена подчиняться политической конъюнктуре [8].

 

Госслужба вне политики?

 

Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г. [9]. Он запретил им участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В основе его лежали антитоталитарные по своей природе опасения, что политически ангажированные государственные служащие могут использовать свое служебное положение для создания гигантской, сращенной с государством политической машины, а также стремление запретить использование публичного статуса в частных целях. Непосредственным стимулом для принятия Закона было желание сбалансировать предпринятое Президентом Ф. Рузвельтом в рамках "нового курса" расширение полномочий федеральной исполнительной власти. Но в более широком историческом контексте он продолжал линию Закона Пендлтона на ограничение негативных последствий джексоновской spoils system. Он ставил задачи заблокировать возможность злоупотребления служебным положением в партийных либо личных интересах, максимально ограничить возможность влиять на голоса избирателей через правительственные каналы, взять под контроль коррупцию. (Эти задачи во всех своих аспектах, думается, очень актуальны и для нынешней российской госслужбы.)

На протяжении десятилетий, прошедших после его принятия, Закон Хэтча неоднократно подвергался критике, а конституционность установленных им ограничений гражданских прав служащих дважды оспаривалась в Верховном суде. В 1966 г. в ответ на жалобы служащих о несправедливости установленных Законом ограничений была даже образована специальная комиссия Конгресса. Комиссия пришла к выводу, что Закон пытается примирить две стороны объективно существующего в демократическом обществе противоречия: с одной стороны, судьба демократии зависит от участия граждан в политическом процессе, включая свободу слова и ассоциаций; с другой, обществу для нормальной жизни необходима гражданская служба, в которой на постоянной основе работают люди, отобранные не по принципу политического фаворитизма, а по профессиональным качествам. Комиссия также отметила расплывчатость ряда положений Закона.

Тем не менее за три прошедших с тех пор десятилетия Закон не отменен, хотя появились новые основания для его критики. В частности, говорят, что той угрозы, которой опасался и которую пытался заблокировать Хэтч, — доминирования сильного Президента с подвластной ему партийной машиной и "своим" большинством в Конгрессе — давно уже не существует. Раскол между Президентом и Конгрессом стал нормальным состоянием американской политической жизни, а степень партийной идентификации и лояльности радикально сократилась с 30-х годов. Разумеется, критики Закона обращаются и к духам "отцов-основателей", говоря, что он противоречит их конституционным идеалам. Задаются и более приземленные, но весьма актуальные для американской политической системы вопросы, например: как относиться к добровольным денежным пожертвованиям служащих в пользу партии? Но сторонники Закона Хэтча настаивают на необходимости его сохранения, говоря, что отмена устанавливаемых им ограничений на политическую деятельность служащих неминуемо приведет к возрождению всех пороков "джексоновской демократии".

Тем не менее ведущая тенденция последних десятилетий — "реполитизация" администрации. Не последнюю роль сыграло то обстоятельство, что все пять последних президентов страны были настроены весьма антибюрократически. Так, Р. Никсон отличался "легендарными недоверием и враждебностью по отношению к бюрократии" [10] и учредил в Белом доме команду "контрбюрократов", а своих политических назначенцев в ведомствах рассматривал как "лазутчиков" во вражеском стане. Сменивший его Дж. Картер считал быструю и серьезную реорганизацию федеральной бюрократии одним из главных приоритетов своей политики, подвергал ее постоянной критике и, как и его предшественник, стремился расширить над ней политический контроль посредством многочисленных "политических назначений", т.е. назначений на ключевые посты "не карьерных бюрократов". Общее число таких позиций в госаппарате достигло при нем 2800. Тогда же, в 1978 г., был принят Закон о гражданской службе. Но самым решительным борцом с бюрократией был Р. Рейган. Правда, абсолютное число аппаратных должностей, заполняемых по принципу политических назначений, увеличилось при нем незначительно, но вес этих позиций в структурах исполнительной власти существенно возрос. Кроме того в отличие от своих предшественников он установил практику прямой проверки готовности кандидатов на должности "с энтузиазмом поддерживать его политический курс" — так называемые тесты политической лакмусовой бумажки [11]. В результате многие чиновники, унаследованные администрацией Рейгана от демократов, были заменены людьми, разделявшими более консервативную философию республиканцев. Оставшихся же всячески отстраняли от участия в решении политических вопросов. К тому же и общее число федеральных чиновников за два первых года рейгановского президентства сократилось на 92 тыс. И хотя Дж. Буш — сам многолетний вашингтонский функционер — был значительно индифферентнее в этом отношении, процесс политизации бюрократии к тому времени набрал собственную инерцию и продолжался уже по своей внутренней логике. Б. Клинтон, естественно, также не отказался от популярной у избирателей тактики критики бюрократии и, будучи к тому же вынужден иметь дело с республиканским большинством в обеих палатах Конгресса, выдвинул лозунг "правительства, которое стоит меньше, но делает больше", как бы объединяющий философию обеих партий. На деле же он лишь поменял людей в трехтысячной прослойке политических назначенцев.


Оцените книгу: 1 2 3 4 5