Название: Государственная служба - Оболонский А.В.

Жанр: Экономика

Рейтинг:

Просмотров: 1471

Однако в вашингтонской административной реальности ситуация выглядит не столь уж драматично. Ее острота умеряется, в частности, пришедшим в последние годы пониманием того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и "наивным". Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и тем более — на проведение в жизнь политических решений. К тому же помимо более высокого уровня профессиональной компетентности они в силу своего статуса обладают и другими преимуществами по сравнению с политиками: средний срок пребывания политика в аппарате — два года, поэтому он заинтересован быстро сделать что-нибудь заметное и двигаться дальше — либо вверх по политической лестнице, либо в частный сектор, "за деньгами"; мотивация же карьерного чиновника связана с перспективой постоянной работы в аппарате, что предполагает отнюдь не только "бюрократическую инерцию", но и такие полезные для дела качества, как просчет долговременных последствий тех или иных решений и действий, постепенность, осмотрительность, забота о поддержании деловых контактов и пр. Бюрократы заинтересованы в поддержании институтов, от которых зависит ихделовая карьера, политики же рассматривают их как удобные орудия для достижения своих политических целей. Но в то же время политики "по определению" более зависимы от мнения избирателей и потому более чувствительны к их желаниям и потребностям. Так что, видимо, оптимум состоит в сочетании у администраторов политической "отзывчивости", что на практике должно означать добросовестное и эффективное выполнение ими политических установок избранного Президента (увы, наш постсоветский аппарат этим правилом почти открыто пренебрегает) с профессиональной компетентностью и деловой эффективностью.

"Прозрачная" бюрократия

Вообще, надо сказать, что американский госаппарат за последние 20 лет довольно существенно изменился в сторону большего демократизма и открытости для общества. Начатая еще при Картере программа создания "отзывчивой", "прозрачной" бюрократии стимулировала процесс изменения отношений между аппаратом и обществом. Гражданин из пассивного налогоплательщика, терпеливо ожидавшего, когда и какие блага сможет ему предоставить государство, постепенно стал превращаться в активного клиента — потребителя услуг государственной службы. Согласно идеям Рейгана и его британской "коллеги" и единомышленницы М. Тэтчер, практически одновременно реализовывавшим свои идеи в США и Англии [12], государственный сектор должен работать наподобие частного, а отношения государственного служащего и клиента должны напоминать рыночные.

Результаты этого подхода оказались неоднозначными. Реализация идеи "прозрачной", т.е. подконтрольной людям, госслужбы несомненно пошла на пользу обществу. Теперь гражданин вправе знакомиться с широким кругом государственных документов и в полной мере — с документами, касающимися его самого, присутствовать на заседаниях органов управления и др. Таким образом, подорван один из главных источников бюрократического могущества и бюрократических злоупотреблений — "тайна кабинета". "Маркетизация" взаимоотношений гражданина с аппаратом управления тоже способствовала повышению эффективности работы чиновников, ибо позиция "клиента", "заказчика", "потребителя" услуг госаппарата психологически принципиально отлична от позиции "просителя" (а применительно к нашим традициям, думаю, и кавычки излишни). И дело не только в психологии: американский чиновник зачастую вынужден "бороться за клиента", ибо многие услуги гражданин может получить в разных госорганах, а также во всевозможных общественных организациях. Так что чиновнику приходится делом доказывать гражданам, что он не зря получает жалованье, образованное из их налогов.

Но в то же время "маркетизация" бюрократии принесла и негативные последствия. Ведь специфика публичного сектора по сравнению с частным достаточно велика. Его нельзя сводить к рынку. Иначе, ослабив негативное воздействие факторов одного рода — бюрократических деформаций, неизбежно создаешь питательную среду для других негативных явлений — коррупции, конкуренции между разными уровнями и ветвями госслужбы, придания чрезмерной огласки тем деталям работы госслужб, которые объективно требуют определенной степени закрытое™. Прямая публичная ответственность служащего также не может быть удовлетворительно заменена присущими рынку механизмами косвенной ответственности неэффективного продавца услуг.

В целом описанные политические трансформации государственной службы США, помимо указанных позитивных результатов, привели также к определенному понижению уровня административной морали служащих, а также к уходу многих квалифицированных работников в другие сферы. Правительственная служба утратила значительную долю своей привлекательности. Статус ее понизился. Поэтому в последнее время возвращается понимание того обстоятельства, что эффективная государственная служба со своими специфическими стандартами и критериями эффективности необходима даже максимально маркетизированной и децентрализованной общественной системе. Правда, принятие конкретных мер в пользу того или иного политического курса в данном вопросе осложнено остротой политической борьбы между демократами и республиканцами.

Служба высших руководителей и отбор персонала

Впрочем, описанная тенденция является хоть и господствующей, но не единственной. Существует и определенное "противотечение" бюрократии, очевидно призванное сбалансировать испытываемый ею политический "прессинг" и способствовавшее созданию единой кадровой службы, охватывающей высший слой чиновничества. Ниже дается краткое описание связанных с этим организационных мер [13].

С 1979 г. в США существует Служба высших руководителей (СВР). Наряду с прочим она призвана обеспечить устойчивый кадровый резерв как для карьерных, так и для политических назначений, повысить деловые качества административного персонала, уменьшить напряженность между карьерными служащими и политическими назначенцами, осуществлять другие координационные функции по управлению персоналом. По состоянию на 1994 г. она охватывала 7560 человек, т.е. около 0,5% от более чем полуторамиллионного корпуса федеральных государственных служащих. Так что если и уместно говорить о ней как о некоем подобии кадровой составляющей нашей номенклатурной системы, то лишь как о ее бледной и очень короткой, "полуденной" тени.