Название: Конституционное (государственное) право зарубежных стран (Том2)

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 1210


4. местное самоуправление

Поскольку с образованием единого государства и принятием Конституции и Билля о правах, сформулировавшего принцип остаточной компетенции штатов, вопросы организации местного самоуправления оказались в ведении штатов данный институт в доктрине и законодательстве стал считаться производным от власти штатов, в связи с чем определение статуса институтов местного управления осуществляется на основе уже знакомой читателю доктрины "ultra vires".

Наибольший объем правового регулирования местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам относятся конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения на местное самоуправление), акты их легислатур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губернаторов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в порядке делегированного законодательства и посвященные различным сферам управления.

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправления дополняется федеральным — по вопросам, затрагивающим "существенный общефедеральный интерес", а также метстным.

При этом нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами и осуществляемые этими органами в качестве агентов штатов. Местное правотворчество осуществляется прежде всего путем принятия конкретной политико-административной единицей собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter). Право на такую хартиюустанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные единицы, а лишь те, которые признаны инкорпорированными, то есть получили статус "муниципальных корпораций". В ряде штатов такой статус имеют только города, численность населения которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне — 3,5 тыс. человек, в Техасе — 5 тыс.). В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены помимо городов также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок формирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской инициативы и референдума.

Судебные прецеденты как источники муниципального права в США, с одной стороны, формулируют гарантии прав местного самоуправления, а с другой — являются важным элементом в механизме контроля за ним со стороны правительства штатов на основе использования доктрины "ultra vires".

Наконец, именно в силу решающей роли данной доктрины для определения статуса местного самоуправления обычай как источник муниципального права не получил в США широкого распространения.

Компетенция территориальных единиц местного самоуправления базируется, как уже указывалось, на доктрине "ultra vires", предполагающей исключительно позитивную регламентацию полномочий.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустройством, организацией мест отдыха, контроля за качеством товаров. Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управленческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния. В меньшей степени органы местного самоуправления занимаются экономическими вопросами. Они руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т. п.

Своеобразная черта муниципальной системы США — отсутствие четкого разграничения компетенции между политико-административными единицами различных уровней. В качестве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

В рамках специальных округов решаются многие отраслевые вопросы: водоснабжение, очистка, пожарная охрана, санитарный надзор, организация судов и полиции.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осуществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соотношение указанных институтов в различных политико-административных единицах неодинаковы. В большинстве из них преобладают представительные выборные коллегиальные органы, именуемые советами (иногда — комитетами). Однако организация советов графств и специальных округов строится при заметном ограничении принципа выборности. Так, в некоторых графствах (их около 1/4) советы (комитеты) формируются не путем прямых выборов, а иными способами. Например, в одних графствах они состоят из выборных представителей входящих в графство муниципалитетов и (или) тауншипов, в других — из судьи графства как председателя и мировых судей в качестве членов, в третьих судья графства по должности может являться председателем совета графства, члены которого избираются населением. Назначение, должностной принцип и двустепенные выборы используются в США и для формирования советов некоторых специальных округов, хотя по большей части они в настоящее время являются избираемыми. Непосредственно избираемые советы графств и округов чаще всего именуются советами комиссаров, а остальные — советами контролеров.

Во всех муниципальных, корпорациях действуют советы, избираемые прямыми выборами. В тауншипах и таунах, не имеющих статуса муниципальных корпораций, основные вопросы управления решаются в зависимости от численности их населения либо выборными советами, либо общими собраниями жителей (таун-митингами), собирающимися один раз в год и решающими вопросы принятия местного бюджета, назначения должностных лиц исполнительного аппарата и некоторые другие.

В большинстве штатов местные советы однопалатны. Они довольно малочисленны — обычно 5—7 членов. В самых крупных городах наиболее распространены советы из 9 выборных (хотя крупнейший в США городской совет — чикагский — состоит из 50 членов). Советы графств, как правило, насчитывают 3—5 членов, но иногда встречаются и весьма многочисленные советы: 30, 50 и более членов. Советы специальных округов имеют обычно от 3 до 7 членов.

Сроки полномочий различных советов (и советников) также неодинаковы. Большинство советов городов и графств обновляются по частям. В крупных городах срок полномочий советников составляет чаще всего четыре года, хотя в некоторых из них — два и три года. В графствах большинство советников также избирается на четыре года, при минимальной продолжительности срока их полномочий один год и максимальной — 8 лет (впрочем, таких советов немного).

Статус члена совета характеризуется свободным мандатом. Однако примерно в половине штатов указание об этом в конституциях и хартиях местного самоуправления сочетается с возможностью отзыва. Он может быть применен не только в отношении членов советов, но и выборных чиновников, а иногда и назначаемых должностных лиц. На практике отзыв применяется редко. Во многом это объясняется чрезвычайно жесткими требованиями, установленными для процедуры возбуждения вопроса об отзыве. Это осуществляется в петиционной форме. Петиция требует подписей 15, 25 или даже 55\% избирателей*. Только если инициативной группе удастся их собрать, назначается тайное голосование об отзыве.

* См.: Барабашев Г. В. Указ. соч. С. 80.

 

Вопрос об оплате труда советников решается в различных политико-административных единицах по-разному. Примерно 1/5 хартий городов не предусматривает оплаты труда советников. В большинстве других городов размер их жалованья столь низок, что даже не покрывает расходов советников, связанных с муниципальной деятельностью. Исключение составляют крупные и средние города, где комиссары получают вознаграждение как главы департаментов, так как осуществляют административную деятельность на постоянной основе. Оплачиваемым является и труд советников в некоторых крупнейших городах независимо от формы их управления. В любом случае их статус считается совместимым с занятием трудовой и коммерческой деятельностью. Советникам возмещаются финансовые затраты, связанные с осуществлением их функций.

Институт комитетов (комиссий) местных советов не получил в США в отличие от многих других стран широкого распространения. Они образуются лишь в советах со "слабыми" мэрами.

Организация местного самоуправления в Америке отличается от большинства государств еще и значительным влиянием партий на его органы. Строго партийный характер носят выборы, соответственно и решения часто фактически принимаются партийным большинством совета. В крупных городах господствующие позиции чаще принадлежат демократам (благодаря поддержке профсоюзов и негритянского движения). Влияние республиканцев доминирует в сельских местностях и богатых пригородах. В отдельных местных единицах существуют более или менее стабильные локальные политические партии.

Представительные органы (в малонаселенных таунах и тауншипах — собрания жителей) призваны играть наиболее значимую роль в реализации функций местного самоуправления. Их полномочия включают нормативное регулирование и решение основных вопросов управления в рамках соответствующего территориального образования. Однако реальная роль выборных органов зависит от их соотношения с высшими должностными лицами местного самоуправления и его исполнительного аппарата в целом. Такое соотношение определяется системой местного самоуправления, сложившейся в той или иной местной единице. Наиболее распространенными являются в США три таких системы: совет — мэр (председатель совета в квазикорпорациях), совет — управляющий и комиссионная система.

Система совет — мэр характеризуется наличием выборного главы местного представительного органа. Она, в свою очередь, распадается на несколько разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.

Система сильный совет — слабый мэр является старейшей по времени возникновения и означает фактическое доминирование совета над исполнительным аппаратом. Мэр города либо председатель совета графства, тауна или тауншипа избирается самим советом из своего состава. Данная система характеризуется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий по регулированию, общему руководству и контролю за деятельностью исполнительного аппарата, но и большого объема прав в сфере текущего управления. За мэром же закрепляются в основном представительские и технико-организационные функции. Данная система была наиболее распространена в США до начала XX в. В настоящее время она существует в немногочисленных поселениях (в 2/3 городов с населением 5—10 тыс. человек), а также в нескольких крупных городах страны (например, Атланте, Провиденсе, Чикаго, Лос-Анджелесе).

В большинстве же городов в настоящее время преобладает система сильный мэр — слабый совет. В ее рамках мэр, как и совет, непосредственно избирается населением на два-четыре года, возглавляет исполнительный аппарат, назначая и освобождая от должности руководителей его отраслевых и функциональных подразделений, причем без последующего одобрения совета, руководит деятельностью подразделений аппарата, координирует ее, наконец, обладает правом отлагательного вето на акты, принятые советом. Сам совет является фактически второстепенным элементом механизма местного самоуправления, давая критическую оценку, а чаще всего механически одобряя проекты, исходящие от исполнительного аппарата. Данная система утвердилась в большинстве крупных городов страны, а также все большее распространение приобретает в графствах, тауншипах и таунах. Эта модель аналогична форме правления в Союзе и штатах.

Однако во многих городах действует третья модель системы совет — мэр, а точнее председатель совета. Для нее характерен тип слабого председателя, однако и совет сильным назвать нельзя: главы исполнительных органов местной власти специальной компетенции выборные и относительно независимы от советов, от их председателей, которые не имеют даже координационных полномочий.

Вторая система организации местного самоуправления совет — управляющий получила наибольшее распространение в средних городах, а в последние десятилетия — также в таунах Новой Англии. Увеличивается и число графств, ее использующих. Возрастающая популярность данной системы объясняется усилением необходимости профессионализации муниципального управления. Ее возникновение означает по сути использование в организации местного самоуправления управленческого опыта частных корпораций с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Управляющие назначаются советом не из своего состава на 6—7 лет, но могут быть им отозваны досрочно. Это высокооплачиваемые профессионалы, рекрутируемые в основном из числа управленцев чиновничьей или "деловой" среды. Статус управляющего аналогичен статусу сильного мэра в предыдущей системе муниципального управления. В рамках этой системы тоже имеется мэр, избираемый советом или населением, который, впрочем, практически полностью отстранен от исполнительной деятельности. За ним сохраняются только представительские функции и председательство на заседаниях совета.

Наконец, для третьей системы местного самоуправления в США — комиссионной — характерно полное слияние функций выборного совета и управления муниципальным аппаратом посредством образования советом комиссии, состоящей из советников и действующей на постоянной основе. Члены комиссии одновременно являются главами муниципальных департаментов. Данная система широкого распространения не получила, она используется в небольшом числе средних городов.

Управление в специальных округах в основном сконцентрировано в руках коллегиальных органов — выборных, назначаемых или сформированных по должностному принципу окружных советов, которые через своих председателей или назначаемых ими руководителей направляют работу аппарата — обычно небольшого — штатных служащих округа.

Помимо представительных и исполнительных органов механизм местного самоуправления включает еще ряд институтов. Местные омбудсманы, в основном городские, занимаются вопросами защиты бедных, потребителей, наемных работников, безработных, иммигрантов.

Важным должностным лицом в графстве является шериф, обычно избираемый населением на два—четыре года. Он возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т. п. В городах шерифы отсутствуют, их функции выполняют начальники департаментов полиции, назначаемые либо местной властью (мэрами, управляющими, советами — в зависимости от системы местного самоуправления), либо исполнительной властью штата. Надзор за соблюдением закона составляет главную обязанность атторнеев графств и городов, которые тоже чаще всего избираются местным населением, но иногда назначаются мэрами или управляющими либо атторнеем штата или губернатором. Помимо осуществления надзорной функции атторней занимается расследованием преступлений, представляет графство в суде. Расследование убийств производит коронер, обычно тоже избираемый населением.

Местное самоуправление в США построено по англосаксонской модели. Но, как и в других странах, воспринявших данную модель, это не означает полной свободы местного самоуправления от контроля со стороны государственной власти. Осуществляется он преимущественно органами исполнительной власти штатов. С 60-х гг. XX в. в системе кабинета губернаторов многих штатов стали создаваться специализированные департаменты по вопросам местного самоуправления.

Контроль штатов за местным самоуправлением осуществляется в основном в форме административного надзора. Опека в виде предварительного одобрения актов органов местного самоуправления главой соответствующего департамента штата, а также финансовых санкций за ненадлежащее использование субсидий и субвенций применяется лишь в рамках финансирования штатом различных местных проектов. Проявлением опеки, очевидно, можно считать и необходимость согласия глав департаментов штата на назначение некоторых должностных лиц местного самоуправления.

На местное самоуправление посредством составления различных программ в области местного планирования, жилищного строительства, иных социальных, экономических, административных мероприятий влияют в последние десятилетия не только штаты, но и федеральные органы. Юридически такие программы не обязательны для местных органов, они содержат лишь рекомендации. Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помощи, подкрепляющей программу.

Основные гарантии местного самоуправления — это провозглашение права на него конституциями и законами штатов, предоставление территориальным единицам статуса муниципальных корпораций, наличие у корпораций хартий местного самоуправления и иных актов локального регулирования, а также муниципального бюджета и собственности, наконец, право на судебную защиту.


Оцените книгу: 1 2 3 4 5