Название: Конституционное (государственное) право зарубежных стран (Том2)

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 1210

1. бразильский федерализм

Традиция существования федеративной формы государства в Бразилии ведет свое начало лишь с 1890 г., когда в Учредительном собрании при выработке Конституции, вступившей в силу в следующем году, обсуждался этот вопрос. Федеративная модель политико-территориального устройства создавалась под влиянием примера США, хотя в то время внимание учредителей привлекали и некоторые аспекты швейцарского федерализма. Отличие от США состояло лишь в том, что последние объединили в составе федерации существовавшие до того штаты, которые все были республиками, тогда как Бразилия преобразовывалась в федерацию из унитарной монархии.

Состав федерации. Согласно ст. 18 действующей Конституции политико-административная организация Федеративной Республики Бразилии включает Союз, штаты, федеральный округ и муниципии, которые все пользуются автономией в рамках Конституции. Комментируя это положение, Г. Дэзэн отмечает, что Республика и Союз — не синонимы. Союз — это юридическое лицо публичного права с политической правоспособностью, которое во внутренних отношениях автономно, тогда как Республика суверенна*.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233.

В территориальном отношении страна непосредственно разделена на 26 штатов, федеральный округ, в котором находитсястолица страны — город Бразилиа (с 1960 г.), а также на три федеральные территории, подчиняющиеся центральной власти. С принятием Конституции 1988 г. территориальная структура была несколько реорганизована, в частности прежние федеральные территории Рорайма и Амапа обрели статус штатов. Наиболее многонаселенный штат — Сан-Паулу (более 34 млн.).

В отличие от США субъектами бразильской федерации являются не только штаты, но и федеральный округ.

Штаты могут объединяться с другими штатами, делиться, разъединяться, с тем чтобы присоединиться к другим, или образовывать новые штаты или федеральные территории с одобрения заинтересованного в этом населения путем плебисцита и принятия Национальным конгрессом дополняющего закона.

Конституция проводит детальное разделение собственности Союза и штатов, ничего не говоря о собственности муниципий. Этот вопрос регулируется конституциями штатов.

К собственности Союза относятся важнейшие объекты, необходимые для функционирования Бразилии как государства (ст. 20 Конституции), прежде всего весьма аморфная область: "то, что в настоящее время ему принадлежит или за ним может быть признано" (п. I); далее в названной статье идет более конкретное перечисление. Собственность Союза составляют:

— незанятые земли, необходимые для защиты границ, фортификационных сооружений и военных строений, федеральных путей сообщения и сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;

— озера, реки и любые водные потоки, которые находятся на землях его владений или протекают по территории более одного штата, или служат границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных потоков;

— речные и озерные острова, расположенные в пограничных с другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за исключением принадлежащих штатам и муниципиям;

— природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны;

— территориальное море;

— земли морского побережья и их приращения;

— возможные источники гидроэнергии;

— минеральные ресурсы, включая ископаемые;

— естественные подземные полости, археологические и доисторические места;

— земли, традиционно занимаемые индейцами.

Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам прямой администрации Союза законом гарантируется участие в доходах от добычи нефти и природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и других природных ресурсов соответствующей территории, континентального шельфа, территориального моря или исключительной экономической зоны либо от финансовой компенсации за их эксплуатацию.

Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считается основной для обороны национальной территории, и ее занятие и использование регулируются законом.

В собственность штатов входят также некоторые важные объекты, но в значительно меньшем размере, чем отнесенные к собственности Союза. В нее включены (ст. 26) поверхностные или подземные воды, текущие, выходящие на поверхность или собранные в водохранилище, за исключением в последнем случае появляющихся в результате публичных работ, осуществляемых Союзом; зоны на океанических или прибрежных островах, которые являются владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые публичные земли, исключая принадлежащие Союзу.

Важнейший вопрос любой федерации — разграничение компетенции между центром и субъектами — в Бразилии решен все же на европейский манер, а именно по примеру ФРГ принят принцип так называемого кооперативного федерализма. Конституция 1988 г. предусматривает четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирующую и остаточную, принадлежащую штатам. Согласно § 1 ст. 25 "компетенция, осуществление которой им не запрещено настоящей Конституцией, остается за штатами".

Любопытно, что Конституция выделяет две части союзной компетенции (ст. 21 и 22): предметы ведения и полномочия административного характера и предметы ведения, по которым только Союз может законодательствовать.

К первой части относятся такие, как поддержание отношений с иностранными государствами и участие в международных организациях, объявление войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях, предусмотренных дополняющим законом, разрешение иностранным войскам прохода через национальную территорию или временного пребывания на национальной территории, объявление военного положения, состояния защиты и федерального вмешательства, разрешение производства военных материалов и торговли ими и осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.

Вторая часть предусматривает исключительное право Союза издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное, космическое и трудовое право, экспроприация, гражданские и военные реквизиции в случае неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика, телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер и весов, пробы и гарантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная торговля, основные направления национальной политики в области транспорта, гражданство (в обоих смыслах) и натурализация, коренные народы и др.

Конституция (ст. 23) установила совместную сферу компетенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий, при осуществлении которой должно обеспечиваться сотрудничество между ними, а также сбалансированное развитие и благосостояние на национальном уровне. К совместной сфере отнесены забота об охране Конституции, законов и демократических институтов и сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест, предоставление возможностей для доступа к культуре, образованию и науке, охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере регулируются дополняющим законом.

К конкурирующей компетенции Союза, штатов и федерального округа (ст. 24) отнесено право издавать законы по таким вопросам, как налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право, бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и естественных ресурсов, охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и прочие, во многом входящие в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодательства компетенция Союза ограничивается изданием норм общего характера, что не исключает дополнительной компетенции штатов. Кроме того, при отсутствии федеральных норм общего характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, однако их законы не должны противоречить федеральным.

Конституция особо урегулировала распределение компетенции в налоговой сфере (ст. 145—162), что представляет значительный интерес, однако изложение этих по существу финансово-правовых норм здесь невозможно в силу их весьма большого объема.

Что до исключительной компетенции штатов, то, несмотря на ее отмеченный остаточный характер (практически здесь мало что остается), Конституция все же некоторые полномочия записала за ними выраженным образом (§ 2 и 3 ст. 25). Так, им принадлежит право управления местными службами магистрального газа непосредственно или посредством предоставления концессий, однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно законом: Конституционная поправка № 5 1995 г. запретила регулировать эти отношения временными мерами. Дополняющими законами штаты могут учреждать метрополитенские регионы, городские агломерации и микрорегионы, образуемые путем группирования расположенных по соседству муниципий с тем, чтобы интегрировать организацию, планирование и исполнение публичных функций, представляющих общий интерес.