Название: Конституционное право России

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 5847

§ 1. органы законодательной власти субъектов российской федерации

А. Законодательные (представительные) органы власти республик в составе Российской Федерации

Законодательными (представительными) органами власти республик в составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на смену Верховным Советам этих республик.

Именуемые в разных республиках по-разному (Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Парламент и т.д.), все они являются представительными органами соответствующих республик, олицетворяющими парламентскую демократию в этих республиках, в условиях которой формирование политической воли их народов возлагается на народное представительство.

Все парламенты являются также законодательными органами соответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках Конституции Российской Федерации, конституций соответствующих республик компетенцией в сфере законодательства, которая означает, что ни один закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом этой республики.

Будучи  главным образом законодательными органами, парламенты республик в составе Российской Федерации осуществляют также определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посредством утверждаемого ими бюджета, использования права отказывать в доверииправительству республики и т.д.

Парламент республики – единственный представительный орган всего народа соответствующей республики. Исключение в этом смысле составляет лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва. Он действует наряду с другим представительным органом Республики – Великим Хуралом (съездом) народа Республики Тыва, являющимся, согласно Конституции Республики (ст. 6), органом всенародного свободного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию. По всем другим вопросам Великий Хурал не вправе принимать каких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствии с Конституцией Республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений по вопросам войны и мира требуются рекомендации Великого Хурала.

Парламенты республик в составе Российской Федерации избираются на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года или на пять лет. Их численный состав колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 130 депутатов (Татарстан). Порядок формирования и численный состав парламентов республик в составе Российской Федерации определяются конституциями этих республик и законами о выборах их парламентов.

Компетенция парламентов республик в составе Российской Федерации складывается из следующих основных групп полномочий: конституционное строительство; экономическое и социально-культурное строительство, а также внешние сношения.

В области конституционною строительства парламенты республик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в них изменения и дополнения; принимают законы, кодексы и вносят в них изменения и дополнения; осуществляют контроль за соблюдением и исполнением конституций и других законов республик, единообразным применением законодательства; принимают решения по вопросам государственного устройства решают вопросы об изменении границ республик; принимают решения о проведении республиканских референдумов; назначают выборы депутатов и глав республик; утверждают составы центральных избирательных комиссий республик; дают согласие на персональные назначения Президентами председателей правительств и их членов; утверждают структуры органов исполнительной власти; дают согласие на назначение прокуроров республик Генеральным прокурором Российской Федерации; избирают конституционные суды, верховные суды, высшие арбитражные суды республик; назначают председателей национальных банков республик по согласованию с Центральным банком Российской Федерации; принимают отставки, отстраняют от должности Президентов республик объявляют, продлевают и прекращают состояние чрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президентов республик о введени чрезвычайного положения, устанавливают государственные награды и почетные звания.

В области экономического и социально-культурного строительств парламенты республик в составе Российской Федерации определяют внутреннюю политику республик; утверждают перспективные государственные планы, важнейшие республиканские программы экономического и социального развития; обсуждают и принимают государственные бюджеты республик и осуществляют контроль за их исполнением.

В области внешних сношений парламенты республик в составе Российской Федерации определяют международные связи этих республик; ратифицируют и денонсируют международные договоры.

Надо сказать, что некоторые положения конституций республик в составе Российской Федерации, касающиеся компетенции парламентов этих республик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в Конституции Тывы (п. 11 ст. 63) указывается, что Верховный Хурал на основании рекомендаций Великого Хурала (съезда) народа Республики Тыва, Совета безопасности Республики Тыва и по  представлению Президента принимает решения по вопросам войны и мира. Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исключительному ведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает право Государственного Собрания Республики ратифицировать законы и другие нормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), хотя из действующей Конституции Российской Федерации такая ратификация не вытекает.*

*Учитывая сложившиеся положении, Президет Российской Федерации издал 5 октября 1995 г. Указ «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных оранов государтвенной власти и органов государственной власти субьектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации», имеющий цель, прежде всего обеспечить соответствие конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, взаимодействие федеральных органов государственной власти и ораганов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№41. Ст. 3875.

Большинство республиканских парламентов являются однопалатными, Исключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, Законодательное Собрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), имеющие две палаты.

Государственное Собрание Башкортостана состоит из Палаты Представителей и Законодательной Палаты. Палата Представителей собирается по мере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе. Законодательная Палата – постоянно действующий орган, ее депутаты работают на постоянной основе.

Законодательное Собрание Карелии включает Палату Республики и Палату Представителей. В Палате Республики – депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам. В Палате Представителей – депутаты, избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждого избирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, а Палата Представителей – на непостоянной.

Аналогична характеристика парламента Кабардино-Балкарии, состоящего из Совета Республики и Совета Представителей.

Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) имеет Палату Республики, которая включает депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам от каждого района, города республиканского подчинения, и Палату Представителей, состоящую из депутатов, избираемых от территориальных округов в количестве, равном числу депутатов Палаты Республики. Если Палата Представителей осуществляет свои полномочия на постоянной, профессиональной основе, то Палата Республики работает на непостоянной основе.

О том, как распределяются полномочия двухпалатных парламентов республик в составе Российской Федерации между их палатами, можно судить, в частности, по полномочиям палат Государственного Собрания Республики Саха (Якутия).

Согласно Закону Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 1994 г. «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»,* к ведению Палаты Республики отнесено рассмотрение и принятие конституционных законов Республики, государственного и республиканского бюджетов, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой Представителей; принятие решений по основным вопросам внутренней, внешней, экономической, социальной и культурной политики Республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ; решение вопроса о доверии Правительству Республики; принятие отставки, отрешение от должности Президента Республики; утверждение структуры органов исполнительной власти Республики; избрание судей Конституционного суда Республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов Республики; дача согласия Президенту Республики на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Правительства Республики и его заместителей, Председателя Национального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора Департамента пенсионной службы, начальника Государственной налоговой полиции, председателя Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням.

*Якутские ведомости. Э. № 17 (76).

Палата Республики дает согласие на назначение Прокурора Республики Саха (Якутия) Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы безопасности Федеральной службой безопасности Российской Федерации; утверждает в должности Председателя Контрольного комитета Государственного Собрания по представлению Палаты Представителей; утверждает состав Центральной избирательной комиссии Республики по выборам; изменяет статус и границы административно-территориальных единиц и населенных пунктов; вносит предложения в Федеральное Собрание Российской Федерации в порядке законодательной инициативы; рассматривает отдельные нормативные правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством Республики; осуществляет контроль за исполнением государственного и республиканского бюджета, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также осуществляет контроль за исполнением законов Республики; осуществляет и другие полномочия, предусмотренные законом.

Палата Представителей разрабатывает и принимает законы Республики по вопросам ее ведения; ратифицирует законы и акты Российской Федерации, отнесенные к совместному ведению; ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения; принимает решения по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития Республики; дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности министров и руководителей государственных комитетов, кроме случаев, отнесенных к ведению Палаты Республики; представляет в Палату Республики на утверждение в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания; избирает судей районных (городских) судов, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда; принимает и утверждает решения о приостановлении действия законов Республики и Российской Федерации, постановлений, распоряжений и других актов Правительства, ведомств и предприятий Республики, федеральных органов и ведомств, противоречащих Федеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет Республики, ущемляющих права ее народа; вносит предложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы; принимает решения по вопросам введения, приостановления и прекращения чрезвычайного положения на территории Республики; рассматривает отдельные нормативные правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством Республики; осуществляет контроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законов Республики; осуществляет их толкование реализует иные полномочия, предусмотренные законом.

Порядок деятельности парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах.

Парламенты (или палаты) и избирают председателя, который руководит их деятельностью и ведает их внутренним распорядком. Парламенты избирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозможности осуществления им своих обязанностей или по его поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом парламента.

Палаты некоторых парламентов, например Государственного Собрания Республики Саха (Якутия), практикуют избрание из своего состава постоянных секретарей палаты, ответственных за организацию ее работы.

Некоторые парламенты практикуют создание внутренних коллегиальных органов – президиумов парламента, на которые возлагается координация законотворческой и контрольной деятельности комитетов парламента и подготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного Собрания Дагестана включает председателя Народного Собрания, его заместителей и председателей комитетов Народного Собрания.

Парламенты республик в составе Российской Федерации работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Заседания парламентов проводятся открыто. В случаях, предусмотренных регламентом, парламент вправе проводить  закрытые заседания.

Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют постоянные комитеты (комиссии). На них возлагаются разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иных решений парламента. Порядок их деятельности устанавливается парламентом. В необходимых случаях могут создаваться следственные, ревизионные и другие комиссии по вопросам, отнесенным к ведению парламента.

Кроме комитетов и комиссии, Народное Собрание Дагестана образует Счетную палату для контроля за исполнением республиканского бюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертный совет.

Правовой статус депутата парламента определяется конституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатов парламентов (например, Закон Республики Саха (Якутия) от 22 апреля 1994 г. «О статусе народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»).

Согласно этим актам, депутатом парламента может быть избран гражданин Республики, достигший 21 года, проживающий в ней определенное количество лет и имеющий право участвовать в выборах. Впрочем, такой набор условий избрания гражданина депутатом парламента характерен не для всех республик в составе Российской Федерации.

Депутаты парламентов обладают депутатской неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению прокурора республики ее парламентом.

Депутаты парламентов объединяются в депутатские фракции или группы с учетом их политических и профессиональных интересов. Полномочия депутатских фракций и групп, формы их участия в деятельности парламентов определяются регламентами парламентов.

Актами парламентов республик являются законы, постановления и иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции. Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательную деятельность парламентов.

Согласно этому законодательству, право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Президенту республики, ее Правительству, депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному суду, Верховному суду, Высшему Арбитражному суду республики. В Республике Дагестан субъектами права законодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России от Республики в Республике Саха (Якутия) – республиканские органы политических партий и общественных объединений в Чувашской Республике – Чаваш республики – представительные органы власти районов и городов республиканского подчинения в Республике Карелия – представительные органы местного самоуправления и т.д.

Акты, принятые парламентом, подписывает его председатель (председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются для подписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на которое возложена эта процедура (например, председателю Государственного Совета в Дагестане).

Б. Законодательные (представительные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г.,* с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.,*  законодательными (представительными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.д. этих субъектов Федерации (например, Московская городская Дума; Законодательное Собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т.д.). Эти органы избираются на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на два года, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. (с изменениями и дополнениями от 6 ноября 1993 г.), утвердившим Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа,*** и изданными на основе названного Указа актами о выборах субъектов Российской Федерации.****

*См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №43. Ст. 4089.

**См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5072. См. также: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 392; Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы и Временное положение о Московской областной Думе, утвержденные Указом Президента Российском Федерации от 21 окгября 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4187; Положение о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Россииской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5064.

***См: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4189; № 45. Ст 4331. См. также: Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. «О выборах в органы государственной власти субьектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 39. Ст. 3753;  постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 6 ноября 1995 г. «О выборах в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3960; Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 11 Ст. 1024; постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 марта 1996 г. «О практике продления законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации своих полномочий» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 14. Ст. 1407.

****См., например: Положение о выборах в областное представительное Собрание Архангельской области от 29 октября 1993 г.; Закон Республики Адыгея от 20 июля 1995 г. «О выборах депутатов городского районного Собрания представителей».

Численный состав рассматриваемых органов не может превышать 50 депутатов (представителен). В рамках этой нормы конкретное число депутатов устанавливается самостоятельно соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не более двух пятых от общего числа депутатов) может работать в составе законодательного (представительного) органа на платной основе.

Законодательные (представительные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов обладают значительными полномочиями.

В сфере конституционного строительства законодательные (представительные) органы принимают уставы и другие законодательные акты, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за исполнением законодательства; устанавливают административно-территориальное деление; решают вопросы изменения границ своей территории в соответствии с федеральным законодательством; утверждают по представлению глав администраций структуры органов исполнительной власти; регистрируют уставы органов местного самоуправления; назначают выборы в законодательные (представительные) органы, а также органы местного самоуправления; утверждают состав региональных избирательных комиссии по выборам депутатов; признают полномочия депутатов законодательных (представительных) органов, а также досрочное прекращение этих полномочий.

Законодательные (представительные) органы заслушивают ежегодные послания глав администраций о положении дел в регионах; выражают недоверие главам администраций принимают их отставку по личному заявлению; принимают решение о проведении референдумов и утверждают комиссии по проведению референдумов; располагают правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании России; согласовывают назначение кадров судебных и правоохранительных органов регионов; обладают правом обращения к Президенту Российской Федерации, в Конституционный Суд Российской Федерации и другие суды для разрешения споров в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; назначают и освобождают полномочных представителей законодательных органов регионов; учреждают государственные награды, премии, почетные звания регионального уровня, принимают и устанавливают условия и порядок их присвоения; издают законы об уполномоченных по правам человека (гражданских правозащитниках), заслушивают ежегодные отчеты об их деятельности, а также их информацию и обращения, касающиеся реализации и защиты прав человека и гражданина; принимают решения, устанавливающие административную ответственность граждан и должностных лиц за исполнение законов и иных актов законодательных (представительных) органов соответствующих регионов; устанавливают порядок деятельности политических партий и общественных объединений, их отделений на территориях регионов в соответствии с федеральным законодательством.

В сфере экономического и социального развития законодательные (представительные) органы регионов утверждают бюджет, принимают решения о введении или отмене налогов, сборов, пошлин и иных видов платежей, установлении льгот и преимуществ по налогам и платежам в бюджет; регулируют условия размещения займов, облигаций, лотерей; утверждают программы государственного, экономического, социального, культурного и национального развития; регулируют порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных доходов региона, заслушивают отчеты об их исполнении; регулируют порядок приватизации, владения, пользования, распоряжения и управления объектами собственности; утверждают региональные программы приватизации , объектов региональной и муниципальной собственности; осуществляют передачу региональной собственности в собственность местного самоуправления; регулируют порядок предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и регионального значения, использования иных природных ресурсов, охраны объектов природы; регулируют в соответствии с федеральным законом вопросы охраны и использования объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятников истории и культуры, расположенных на территории соответствующего региона; предоставляют дотации, субвенции, займы из средств бюджета действующим органам местного самоуправления.

В области внешних сношений законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального  значения, автономной области, автономных округов осуществляют  международные связи этих субъектов Российской Федерации, ратифицируют и денонсируют международные договоры и соглашения.

Порядок работы законодательных (представительных) органов власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов определяется их регламентами.* Они избирают из своего состава председателей, которые руководят их работой и ведают их внутренним распорядком, а также заместителей председателей, которые исполняют обязанности председателей в случае их отсутствия, невозможности осуществления ими своих обязанностей или по их поручению, а также другие обязанности в соответствии с регламентом законодательных (представительных) органов.*

*См., например: Регламент Законодательного Собрания Омской области от 26 мая 1994 г.

Законодательные (представительные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются постоянно действующими органами и работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению законодательных (представительных) органов власти, из числа их депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты). Структура, полномочия, порядок формирования и деятельности комиссий (комитетов) определяются законодательными (представительными) органами самостоятельно в принимаемых ими регламентах.

Законодательство края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют принятые в надлежащем порядке законодательные акты, действующие в полном соответствии с законодательством Российской Федерации в дополнение к нему или самостоятельно. Согласно уставам субъектов Федерации, в Систему законодательства этих субъектов входят сами уставы, обладающие высшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам субъекта Федерации; законы субъекта Федерации; постановления главы правительства субъекта Федерации, а также нормативные Приказы руководителей структурных подразделений правительства субъекта Федерации.

Законами субъектов Федерации осуществляется первичное нормативное регулирование, необходимое для реализации соответствующим субъектом его полномочий, которые отнесены, согласно Конституции Российской Федерации, к совместному ведению с федеральными органами государственной власти.

Законодательство субъекта Федерации, принятое в пределах компетенции этого субъекта, обязательно для исполнения всеми организациями, предприятиями, учреждениями и гражданами, находящимися на его территории.