Название: Конституционное право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 4286


§ 3. федеративная форма государства

Федерализм в современном мире. Несмотря на то что подавляющее большинство государств мира являются унитарными, немало стран имеют федеративное политико-территориальное устройство. Сегодня их число достигло 24: Россия, США, Канада, Индия, Бразилия, Аргентина, Австралия, ФРГ, Нигерия, Мексика, Пакистан, Австрия, Бельгия, Швейцария, Югославия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Венесуэла, Танзания, Эфиопия, Папуа-Новая Гвинея, Федеративные Штаты Микронезии, Федеративная Республика Коморские острова. Эти государства расположены на всех континентах. При этом в Западном полушарии федеративные государства занимают более четырех пятых его территории. И хотя за последние десятилетия имел место и распад целого ряда федераций, тем не менее за послевоенный период их численность в мире возросла почти в четыре раза.

Место и значение федерализма в современном мире определяется не только численностью федеративных государств. Внимание к этим проблемам сегодня обусловлено и многими другими объективными обстоятельствами. Во-первых, нельзя не видеть, что среди федеративных государств многие крупнейшие и влиятельнейшие страны мира — США, Россия, ФРГ, Индия, Канада, Бразилия, Мексика и др. Составляя всего лишь 13\% общего числастран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара.

Во-вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хотя и являются в целом не федеративными, а унитарными государствами, однако содержат в своей политико-территориальной организации немало элементов федерализма. Речь идет о регионалистских государствах или «государствах автономий» (например, Италии, Испании, Великобритании, Шри-Ланке и др.), о которых говорилось в предшествующем параграфе данной главы и которые находятся как бы на стыке с федерациями и процесс федерализации в них продолжается.

В-третьих, в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, бывшей Югославии, Чешской и Словацкой Федеративной Республики, и др.), так и возникновение новых. Распад ряда бывших федераций остро и во весь рост поставил вопрос о его причинах. Однако уже в 90-е гг. появились новые федерации — современная Югославия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994) и сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995). Есть все основания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться.

В-четвертых, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы политико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на передний план выдвинулась проблема статуса Чечни, которая также вряд ли разрешима сегодня вне рамок федерализма и конфедерализма.

В-пятых, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ сперва конфедеративных, а затем, возможно, и федеративных межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность.

В-шестых, динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных политических форм. Это связано прежде всего с необходимостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Мировой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенденций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных государств.

Понятие федерации. Федерация (от лат. foedus — союз, объединение) — одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом. С одной стороны, федерация качественно отличается от унитарного государства, для которого, как показано выше, типично подразделение его территории не на государственные, а на административные единицы и наличие лишь одной системы высших органов государственной власти на общегосударственном уровне, в то время как федерация состоит из государств и/или государственных образований — субъектов федерации, имеющих свою территорию, свою конституцию, свое гражданство, собственное законодательство, высшие государственные органы и т.д. С другой стороны, федерация коренным образом отличается от такой формы межгосударственного объединения, как конфедерация, поскольку образование федерации всегда означает создание государствами и/или государственными образованиями — субъектами федерации их общего (единого) суверенного государства с федеральными органами власти и управления, с единой территорией, общим гражданством, единой денежной единицей и т.д., в то время как конфедерация (о чем подробнее речь в следующем параграфе данной главы) — это не одно союзное государство, а союз двух или нескольких независимых государств, объединение которых не приводит к появлению нового суверенного государства со всеми вытекающими из этого следствиями.*

 

* Сложность общего определения понятия «федерация» приводит к тому, что авторы многих учебников по конституционному праву, да нередко и научных трудов по федерализму уходят от его четкого и ясного формулирования. Но и тогда, когда такие попытки все же делаются, их трудно признать удачными. Так, М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации» пишет: «Федеративное государство — это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью» (С. 284—285). Нечеткость, расплывчатость такого определения выявляется прежде всего в том, что оно не позволяет отграничить федерацию от конфедерации, ибо, но сути дела, ведет речь не об одном общем союзном государстве, а о союзе государственных образований и не указывает, о каком именно уровне их самостоятельности можно говорить в рамках федерации.

 

Необходимо иметь в виду, что понятие «федерация» уже понятия «федерализм». Федерализм — это теория и практика строительства, функционирования и развития не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций и некоторых других межгосударственных объединений, в условиях которых могут развиваться и, как показывает исторический опыт, действительно нередко развиваются процессы федерализации. Поскольку образование территориальных автономий и развитие процессов автономизации и в рамках унитарных государств означает известное обособление определенных территорий от центра и идет в русле сближения таких унитарных государств с федеративными, то есть все основания говорить о зарождении и расширении элементов федерализма, о тенденциях федерализации в таких государствах, особенно в тех из них, которые в специальной литературе получили наименование регионалистских, «государств автономий», «полуфедераций», «квазифедераций» и т.д. и о которых уже говорилось выше (§ 2 гл. 8).

Виды федераций. Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особенностями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех федераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы или модели федераций, классифицировать их. Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяются: а) по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные); б) по своей структуре — на симметричные и асимметричные; по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные.

Тот факт, что федерации образуются разными путями, часто налагает серьезный отпечаток и на основы федеративных отношений в стране. Одно дело, когда федерация складывается в результате объединения ранее независимых государств (государственных образований) обычно на основе заключения между ними специального договора о федеративном союзе или о вхождении в такой союз. Таким образом в свое время сложились как федерации, например, США в 1787 г., Швейцария в 1848 г., СССР в 1922 г., Закавказская федерация (ЗСФСР) в составе Грузии, Армении и Азербайджана в 1922 г., бывшая Югославия (ФНРЮ) в 1945 г., Танзания в 1964 г., Объединенные Арабские Эмираты в 1971 г., сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине в 1995 г. Иногда формой такого договора может оказаться принятие конституции на договорной основе.

Другое дело, когда федерация создается «сверху», путем принятия соответствующей новой конституции, поправок к старой конституции или иного законодательного акта. Таким путем, например, утвердились федерации в России в 1918 г., в Индии в 1948 г., в ФРГ в 1949 г., в Пакистане в 1970 г. и в Бельгии в 1993 г. В связи с этим первые обычно именуются договорными или союзными федерациями, а вторые — конституционными или автономными, поскольку их субъекты чаще всего складываются на основе расширения автономности прежде негосударственных территориальных единиц. В этом отношении федерация может превращаться из договорной в конституционную и наоборот или носить смешанный, конституционно-договорной характер, примером чего может служить современная Российская Федерация, которая до 1992 г., когда был заключен Федеративный договор, была конституционной федерацией, основанной на автономии ее субъектов, а после этого и принятия Конституции РФ 1993 г. стала конституционно-договорной федерацией, опирающейся как на Договор, так и на Конституцию.

Федеративные государства неодинаковы и по их структуре и составу. Есть немало федераций, в состав которых входят только одинаковые по своему политико-правовому статусу субъекты (например, земли в ФРГ или в Австрии, эмираты в ОАЭ — сегодня; республики в СССР, Югославии и Чехословакии — в прошлом), в связи с чем они именовались и именуются симметричными. Но у большинства федераций их структура и состав неодинаковы, ибо включают в себя разнопорядковые субъекты или политико-территориальные единицы, не являющиеся субъектами данной федерации. Например, РСФСР в прошлом и современная РФ имели или имеют несколько различных по статусу субъектов — республики, автономные области, области, края, города федерального подчинения, автономные округа. США, наряду со штатами, включают федеральный округ, ассоциированные территории; Индия — штаты, один штат с особым статусом, союзные территории; Бразилия — штаты, федеральный округ, муниципии и т.д. Такие федерации рассматриваются поэтому как асимметричные. Абсолютно симметричных федераций, в которых все территориальные единицы имели бы во всем одинаковый статус, были бы полностью равноправны и имели бы одни и те же полномочия, сегодня практически не существует. Даже названные выше в целом симметричные федерации могут включать в себя некоторые частичные элементы асимметрии (например, неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента Германии и эмиратов в Национальном собрании ОАЭ). Федерация может быть в основном и главном симметрична, но включать разнородные территориальные единицы (в США, например, все штаты — субъекты федерации имеют одинаковый правовой статус, но федеральный округ и ассоциированные территории, не являющиеся субъектами федерации, имеют существенно иной статус).

Различаются федерации также и по характеру и содержанию взаимоотношений между федеральным государством в целом и его частями — субъектами, по уровню самостоятельности последних. Конечно, уже сам факт политико-территориального построения страны на базе принципа федерализма означает достаточно высокую степень децентрализации государственной власти по сравнению с унитарными странами. Но и внутри федеративных государств имеют место существенные различия по характеру и уровню распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. В одних из них львиная доля государственной власти сосредоточивается в центре, предметы же ведения и полномочия субъектов федерации серьезно ограничены задачами самостоятельного решения региональных и местных проблем в рамках, установленных федеральным центром, и под его строгим контролем. Такие федерации являются централизованными в той или иной мере (Индия, Пакистан и др.). В других федерациях предметы ведения и компетенция (совокупность полномочий) федеральных органов сравнительно ограничена, а предметы ведения и компетенция органов субъектов федерации достаточно широки, последние обладают высокой самостоятельностью и не подвергаются широкому и жесткому контролю со стороны федеральных органов. Такие федерации обычно признаются децентрализованными в той или иной мере (например, США, ФРГ, Швейцария и др.). Подробнее об этом будет сказано ниже. Здесь же важно отметить, что одно и то же федеративное государство со временем может эволюционировать в сторону усиления либо централизации, либо децентрализации и даже превращаться из децентрализованного в централизованное и наоборот.

Субъекты и несубъекты федерации. Субъекты федераций далеко не одинаковы как по своей численности, так и по своей природе и характеру. Есть двухчленные федерации, состоящие из двух субъектов (например, современная Югославия, включающая Сербию и Черногорию; Танзания — Танганьику и Занзибар; бывшая Чехословакия — Чехию и Словакию и др.). Многие федерации имеют несколько (от трех до десяти) субъектов (например, Бельгия — 3; Пакистан и Микронезия — по 4; Австралия — 6; ОАЭ — 7; Австрия и Эфиопия — по 9; Канада — 10). Многочисленными, имеющими более десятка субъектов, являются такие федерации, как Малайзия — 13, ФРГ — 16, Аргентина — 22, Бразилия и Швейцария — по 23, Индия — 25, Мексика — 31 и др. Наибольшим числом субъектов обладают США — 50 и Россия — 89. Именуются субъекты по-разному: штаты — в США, Индии, Бразилии, Нигерии, Мексике, Австралии и Венесуэле; провинции — в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли — в ФРГ и Австрии; области — в Бельгии; кантоны — в Швейцарии; республики — в Югославии; эмираты — в ОАЭ и др. В отличие от подавляющего большинства зарубежных федераций, в Российской Федерации ее субъекты носят различные наименования — республика, край, область, автономная область, город федерального значения, автономный округ.

Субъектами федерации могут быть как государства, так и государственные образования (государственно-подобные политико-территориальные единицы). Одни из них имеют собственные конституции (например, штаты США, штаты Мексики и др.), а другие их не имеют (например, провинции Канады и Пакистана, штаты Индии и Венесуэлы, эмираты ОАЭ и др.). В ряде федераций одни субъекты обладают собственными конституциями (например, штат Джамму и Кашмир в Индии, Занзибар в Танзании и др.), а другие — нет. Иногда субъекты федераций имеют собственные статуты. В Российской Федерации одни субъекты (республики) имеют свои конституции, а другие (края, области, федеральные города и др.) — уставы. Конституции субъектов федерации обычно разрабатываются и принимаются ими самими, без утверждения со стороны федеральных органов, хотя в отдельных случаях они могут нуждаться в том или ином таком подтверждении. Субъекты федерации чаще всего имеют свои парламенты, принимающие местные законы, свое правительство, иногда — свое гражданство, свою судебную систему (например, в США). Если в федерации парламент двухпалатный, то субъекты федерации так или иначе имеют свое представительство в верхней палате. По форме правления подавляющее большинство субъектов федерации — республики, но в отдельных случаях они могут быть монархиями (например, эмираты в ОАЭ, часть субъектов Малайзии и др.). Формально монархическими федерациями являются Канада, Австралия и Бельгия, но их субъекты имеют, в сущности, республиканский характер.

В зависимости от природы и характера своих субъектов федерации могут строиться на различных началах: а) на территориальной основе; б) на национально-территориальной (этнотерриториальной) основе; в) на сочетании территориальных и национально-территориальных основ.* Большинство федераций построено на территориальной основе (США, ФРГ, Бразилия, Аргентина, Австрия, Австралия, Венесуэла, ОАЭ и др.). Среди них есть и полиэтничные по составу населения страны (например, США), в которых, однако, иноэтничное население либо не составляет сколько-нибудь значительную часть населения, либо проживает некомпактно, разрозненно. Но большинство из этих федераций — это моноэтничные в своей основе страны, наличие в которых сравнительно небольших иноэтничных включений, иногда даже более или менее компактно проживающих (например, сорбы в ФРГ), не вызывает потребностей в создании соответствующего субъекта федерации.

 

* В некоторых учебниках по конституционному праву (см. напр., Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 269) федерации в данной связи подразделяются на построенные: а) по национальному признаку; 6) на территориально-национальной основе; в) на чисто территориальном принципе. Нам такое разграничение представляется неудачным, во-первых, потому, что во всех случаях речь должна идти о территориальном, а не экстерриториальном устройстве федерации, в связи с чем говорить о построении ряда федераций просто по национальному признаку неверно, ибо и СССР, и Югославия, и Чехословакия строились но национально-территориальному признаку. Во-вторых, когда имеются в виду федерации, где их субъектами одновременно являются как территориальные, так и национально-территориальные образования, правильнее говорить не о территориально-национальной основе их построения, а о сочетании двух начал в них — территориальных и национально-территориальных. В-третьих, вряд ли правомерно говорить о чисто территориальном построении федераций, ибо и в них нередко учитываются и другие факторы (исторические, экономические, социальные, политические, культурные и др.).

 

По национально-территориальному (этнотерриториальному) принципу были построены в прошлом СССР, бывшая Югославия и Чехословакия, а сегодня такими федерациями являются современная Югославия, Бельгия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине. В той или иной мере и форме этнический фактор (включая этноязыковые различия) сыграл существенную роль в создании и развитии федераций в Индии, Эфиопии, Швейцарии и др. Примерами сочетания территориальных и этнотерриториальных начал в структуре федерации могут служить сегодня Российская Федерация, включающая более полусотни территориальных и более трех десятков национально-территориальных субъектов, а также Индия, Пакистан, Эфиопия, Канада и др., в которых наряду с обычными субъектами федерации имеются и специфически этнотерриториальные (например, в Канаде 9 англоязычных провинций и франкоязычный Квебек). Сами субъекты таких экстерриториальных федераций не обязательно должны носить моноэтничный характер. Они могут быть двунациональными и многонациональными (например, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Дагестанская республики в РФ, ряд штатов в Эфиопии и др.). Необходимо иметь в виду и то, что выделение субъекта федерации по этнотерриториальному признаку необязательно связано с преобладанием представителей данного этноса в общей численности населения этого субъекта. Такое преобладание может быть, а может и отсутствовать. Важнее другое: компактное проживание этих представителей на своей исторической территории.

В составе федерации могут находиться и такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации, хотя и входят в ее политико-территориальную структуру. Такими единицами чаще всего являются федеральные округа, в которых расположена столица федерации и прилегающие к ней территории (например, округ Колумбия с г. Вашингтон в США; столичный округ с г. Бразилия в Бразилии, округ, где строится новая столица Нигерии — город Абуджа, и др.). В состав федераций могут входить также федеральные территории и владения (например, остров Гуам, Виргинские острова и др. в США), которые находятся в прямом управлении федерации и не обладают многими правами, которые имеют субъекты федерации. Особое место в территориальной структуре США занимает свободно ассоциированная (присоединившаяся) территория Пуэрто-Рико. Территории — несубъекты могут со временем превращаться в субъекты федерации. Так, в 1959 г. Аляска и Гавайские острова получили статус 49-го и 50-го штатов США. Ряд ранее свободно ассоциированных территорий США получили ныне статус независимых государств — членов ООН (Маршалловы острова, острова Микронезии, остров Палау) Число несубъектов в различных федерациях неодинаково: в Австралии — 9, в Индии — 6, в Венесуэле — 2.

Проблема суверенитета в федерации. Поскольку субъектами федерации являются государства и/или подобные им образования, постольку проблема суверенитета и распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами всегда была и остается в центре внимании теории и практики федерализма. Приходится и сегодня констатировать, что ни среди теоретиков, ни среди специалистов-практиков нет даже принципиального единства мнений по этим важнейшим вопросам. Есть авторы, которые исходят из того, что в любом, в том числе и федеративном, государстве может быть только один суверенитет. Естественно, что с таких позиций суверенной обычно признается лишь федерация, а ее субъекты, в том числе и государства-субъекты, — несуверенными.* Когда это утверждается в отношении таких федераций, субъектами которых являются не государственные, а политико-административные территориальные единицы, то это, естественно, не вызывает возражений. Но как быть применительно к тем многим федерациям, субъектами которых являются государства? Другие авторы решают эту проблему с прямо противоположных позиций — с позиций признания делимости суверенитета и обладания как федерацией, так и ее субъектами своей «долей суверенитета».

 

* См.: Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53, 205; Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 271.

 

Выше, в связи с общей характеристикой государственного суверенитета как атрибута государства (§ 2 гл. 5), уже была достаточно подробно определена наша принципиальная позиция по вопросу о суверенитете в федеративном государстве и высказано несогласие с указанными крайними позициями. Напомним, что речь шла о признании одновременной суверенности и федерации, и ее субъектов-государств или подобных им единиц, но не с позиций делимости суверенитета, а с позиций сопряженности, взаимообусловленности и взаимодействия разноуровневых суверенитетов, не только не исключающих, но и дополняющих друг друга. К сказанному следует добавить, что отрицание возможности действия двух суверенитетов на одной и той же территории толкает к тому, чтобы либо отрицать за любыми субъектами федерации государственный характер, либо признавать государства-субъекты федерации несуверенными. Но поскольку отрицать общепризнанный государственный характер многих субъектов федерации (республик, штатов и др.) очень трудно, ибо это одно из главных отличий федерации от унитарного государства, то основные усилия сторонников указанной позиции направлены обычно на доказательство несуверенного характера субъектов федерации. Но это неизбежно ведет их, во-первых, к необходимости признания несуверенных государств при одновременном общепринятом утверждении, что суверенитет — атрибут государства; а во-вторых, к отрицанию в том или ином виде суверенности даже таких субъектов федерации, о которых в соответствующих конституциях прямо говорится об их суверенности.

В большинстве конституций федеративных государств их субъекты не называются суверенными, хотя одновременно не говорится об их несуверенном характере. Тем не менее в ряде конституций таких государств о суверенности их субъектов говорится прямо. Так, ст.3 Конституции Швейцарии гласит, что «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осуществляют все права, которые не переданы союзной власти». Статья 40 Конституции Мексики указывает, что страна «состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам». В Конституции современной Югославии (ст.6) также говорится, что входящие в нее республики Сербия и Черногория суверенны в вопросах, не относящихся к компетенции федерации. Суверенность субъектов федерации — союзных республик формально признавалась в конституциях СССР и бывшей Югославии. О суверенном характере субъектов РФ — республик говорится в Федеративном договоре РФ и во многих конституциях этих республик.

И тем не менее немало авторитетных авторов считают, что субъекты федерации «не обладают государственным суверенитетом, хотя их власть — государственная власть».* На чем основываются подобные утверждения? По существу, на том, что субъекты федерации, находясь внутри федерации, так или иначе оказываются ограниченными в предметах своего ведения и полномочиях.** Так, субъекты федерации обычно не являются субъектами международного публичного права, участниками межгосударственных политических отношений. Но такое и некоторые другие ограничения правомочий вполне естественны и понятны, поскольку речь идет о вхождении данного государства в состав федерации. Совершенно ясно, что суверенитет такого государства не может быть таким же, как если бы оно не входило в федерацию и было бы полностью независимым. Суть же дела в том, что не всякое ограничение, а тем более самоограничение предметов ведения и полномочий государств — субъектов федерации означает потерю ими своего суверенитета. Концепция «абсолютного суверенитета» с ее принципом «все или ничего» представляется неверной и утопичной особенно в современных условиях. В самом деле, почему, спрашивается, отказ, условно говоря, от «внешнего суверенитета», но сохранение «внутреннего суверенитета», т.е. верховенства и всей полноты государственной власти во внутренних делах, не позволяет говорить в данном случае о суверенитете в определенных пределах, ограниченных предметами ведения и полномочиями федерации. Ведь и суверенитет подлинно демократической федерации не беспределен, не абсолютен, а ограничен конституционно закрепленными предметами ведения и полномочиями государств-субъектов (особенно в условиях договорной федерации), не говоря уже о последствиях, вытекающих из факта признания верховенства международного права и вхождения в международные объединения (например, ЕС).

 

* Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 313—314.

** В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть» / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674, прямо заявляется: «Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если ограничен, то уже не является суверенитетом». По сути дела, это — концепция признания лишь «абсолютного суверенитета», ни чем и не в чем не ограниченного.

 

Нередко признание суверенности субъектов федерации необходимо связывается с обладанием ими правом свободного выхода из состава федерации. В известном учебнике по конституционному праву, напри мер, утверждается: «Теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции».* С такой постановкой вопроса нельзя согласиться. Во-первых, бросается в глаза расплывчатость, неопределенность приведенных формулировок о «теоретически допустимом суверенитете», о «спящем суверенитете» или «потенциальном суверенитете», из которых трудно понять, идет ли речь в данном случае о реальном суверенитете, или о доктринальном понимании суверенитета, или о своего рода «виртуальном» суверенитете и т.д. Совершенно не ясно, являются ли в федерации, где признается право свободного выхода, ее субъекты суверенными или нет, ибо, с одной стороны, «спящий суверенитет» все-таки суверенитет, а с другой — это не действительный, а лишь «потенциальный суверенитет». Во-вторых, нельзя смешивать суверенитет государства и ту или иную конкретную форму его реализации, а тем более устанавливать необходимую связь между ними. Сецессия (т.е. отделение, выход из состава) — это одна из возможных форм реализации суверенитета в определенных условиях, но не сам суверенитет. В-третьих, по логике утверждений авторов, получается, что самыми суверенными (потенциально и реально) субъектами федерации в мире были союзные республики СССР и Югославии, за которыми давно и четко конституционно провозглашалось право свободного выхода из федерации, которые приняли соответствующее решение и даже осуществили его уже в процессе распада этих федераций. Но разве не ясно, что это далеко не так, ибо конституционные положения о праве на свободный выход из федерации носили чисто формальный характер и никак не влияли на истинное положение субъектов этих федераций. В-четвертых, поскольку сегодня практически нет (за исключением Эфиопии) таких федераций, которые закрепляют за субъектами право свободного выхода, приведенные положения авторов равнозначны отрицанию суверенитета за субъектами современных федераций.

 

* Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674-675.

 

Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Поскольку в условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти — федеральная власть и власть субъектов федерации, постольку оптимальное решение вопроса о размежевании их компетенции и их взаимодействии всегда имело и имеет принципиальное, первостепенное значение для успешного функционирования и развития такого государства. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Выше уже говорилось, что в этой связи федерации подразделяются на централизованные и децентрализованные. Конкретные пути, формы и методы распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами могут быть и действительно бывают самыми разнообразными.

В одних странах дело ограничивается конституционным закреплением исключительных предметов ведения и полномочий (компетенции) федерации, а все остальное передается в ведение субъектов федерации. Это означает, что только федерация, ее органы обладают необходимыми полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни, что не исключает, однако, возможности в отдельных случаях делегирования тех или иных конкретных прав от федерации к ее субъектам. По такому пути идут США, Австралия, Швейцария, Танзания, Эфиопия и др. Как правило, к исключительно федеральной компетенции относятся внешняя политика, оборона, денежное и валютное обращение, таможенное дело, федеральные налоги и финансы, федеральные транспортные системы, системы связи, мер и весов, эмиграция и иммиграция и другие области, природа, характер и значение которых требуют общего единого руководства из федерального центра. В разных конституциях конкретный перечень исключительных федеральных предметов ведения и полномочий может быть то весьма кратким, то очень подробным. Преимуществами этого способа разграничения предметов ведения и полномочий является его сравнительная простота, четкость и ясность. Но отсутствие конкретного определения полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гарантированности от излишнего вмешательства федерального центра, особенно если его предмет ведения и полномочия определены недостаточно четко, расплывчато. Так, в Конституции СССР, наряду с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза, содержалось и неопределенное положение о том, что ему принадлежат и другие полномочия. Это приводило к тому, что союзные органы могли принимать решения практически по любому вопросу, нарушая принципы подлинного федерализма.

Другие страны идут по пути конституционного определения исключительных предметов ведения и полномочий как федерации, так и ее субъектов. Это — Аргентина, Канада, Мексика и др. К предметам ведения и компетенции субъектов федерации обычно относятся культура, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные предприятия и коммуникации, местные налоги и сборы, городское устройство, быт и коммунальное обслуживание, отчасти просвещение и социальное обеспечение и др. При всей сложности попыток дать конкретный исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий субъектов федерации, нельзя не видеть, что данный способ разграничения предметов ведения и полномочий в федерации в значительно большей мере гарантирует ее субъекты от неправомерного вмешательства в их внутренние дела федерального центра.

Третий вариант состоит в том, что в конституциях устанавливается три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федеральный; исключительно субъектный; совместный (конкурирующий). Такой путь избрали ФРГ, Индия и др. Стремясь максимально исчерпывающе определить содержание каждого из указанных видов компетенции, Конституция Индии, например, содержит в общей сложности более двухсот вопросов, в том числе: почти сто, относящихся к исключительной компетенции федерации; около семидесяти, относящихся к исключительной компетенции штатов; около пятидесяти, относящихся к совместной компетенции, осуществляемой как федеральными органами, так и органами субъектов — штатов. Важно отметить, что в рамках совместной компетенции акты федеральных органов имеют приоритет, обладают верховенством по отношению к актам субъектов федерации.

Четвертый вариант заключается в том, что конституционно закрепляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации и совместная компетенция федерации и ее субъектов, а все, находящееся за рамками этих двух видов компетенции признается исключительной компетенцией субъектов федерации. По этому пути идут Российская Федерация, Пакистан, Нигерия и др. Достоинства этого варианта состоят в том, что он, с одной стороны, способен надежно служить единству федерации в целом, поскольку четко и определенно закрепляет ее исключительную компетенцию и признание верховенства актов федеральных органов в рамках совместной компетенции; а с другой — обеспечивает широкий простор для деятельности субъектов федерации, не связывая ее жестким перечнем их предметов ведения и полномочий. Вместе с тем успешное применение данного способа размежевания полномочий федеральной власти и власти субъектов во многом зависит от наличия отлаженного механизма раздельного осуществления совместной компетенции органов федерации и ее субъектов.

Асимметрия и равноправие субъектов федерации. Как «идеальный тип» федерация должна состоять из одних и тех же равноправных территориальных единиц, имеющих единый статус. Но такая идеальная схема — это теоретическая абстракция, которая в реальной жизни всегда проявляется в виде той или иной модификации, включающей более или менее серьезные отклонения от «идеального типа». Как уже отмечалось выше, в мире нет абсолютно симметричных федераций; и даже те немногие из них, которые могут рассматриваться как относительно симметричные, включают в какой-то мере элементы асимметрии. Большинство реально существующих современных федераций асимметрично. Так, во многих из федераций их субъекты (не говоря уже о несубъектах) неравноправны или не вполне равноправны. Все это убедительно свидетельствует о несостоятельности попыток отдельных авторов возвести симметрию и равноправие субъектов федерации в ранг общезначимых, общеобязательных признаков федерации и утверждать, будто при асимметричности, неравноправии субъектов федерации государство перестает быть федеративным.

Прежде всего необходимо учитывать, что асимметрия асимметрии рознь. Федерация в одних отношениях может быть асимметрична, а в других — симметричной. США, например, асимметричны по своей структуре, ибо включают в себя не только штаты, но и федеральный округ, федеральные территории и ассоциированное государство; но они симметричны по одинаковому статусу основных частей государства — штатов как равноправных субъектов американской федерации. В ФРГ субъекты федерации — земли имеют в принципе одинаковый статус, но в рамках такого принципиального равноправия имеется элемент существенного неравноправия, поскольку по Основному закону ФРГ земли неодинаково представлены в верхней палате федерального парламента.

О чем говорят эти и подобные им факты? Прежде всего о том, что многие федерации сочетают в себе одновременно черты симметрии и асимметрии, элементы равноправия и неравноправия субъектов федерации, в связи с чем к ним, на наш взгляд, правильнее было бы применять не безоговорочные, жесткие, негибкие суждения об их симметричности или асимметричности, о равноправности или неравноправности субъектов, а положения о преимущественно симметричных или преимущественно асимметричных федерациях, об относительно равноправных и относительно неравноправных субъектах федерации. Вместе с тем исторический и современный опыт красноречиво свидетельствует, что федерализм и асимметрия — это отнюдь не несовместимые друг с другом явления, если только первое не сводить к «идеальному типу» федерации. Равным образом при определенных условиях могут успешно совмещаться асимметрия и относительное равноправие субъектов федерации, ибо не всякая асимметрия и связанное с ней частичное, ограниченное неравноправие субъектов означает нарушение равноправия таких субъектов в главном и основном, в принципе. Ниже (§ 5 гл. 8) на конкретном примере Российской Федерации будет показано, как в этой федерации реально совмещается ее серьезная асимметрия с конституционным принципом равноправия субъектов этой федерации.

Модели федерализма. Единая в своей основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выражающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации. Иными словами, федерализм как таковой — это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в неразрывной связи с особенным. Любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.

Категория «модель федерации» выражает именно групповые особенности данного вида федерации в рамках единой сущности федерализма. Когда говорится, например, о договорных и конституционных, симметричных и асимметричных, централизованных и децентрализованных моделях федерализма, то совершенно очевидно, что речь идет не о конкретной федерации, а об определенной совокупности федераций, их разновидности, отличающейся существенными особенностями в том или ином отношении от других разновидностей (групп) федерации. Другое дело, что данный вид (тип) федерации может наиболее рельефно и полно олицетворять какая-либо конкретная федерация.

В этой связи нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением, будто моделей федерализма «столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то отличается от других».* Действительно, любая федерация чем-то отличается от других. Но все дело в том, что не всякое отличие порождает особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие, связанное, например, с особым путем возникновения данной федерации, ее структурой, характером взаимоотношений центра и субъектов или иными важными сторонами организации, функционирования и развития федерации. Несущественные же отличия (например, наличие не 4—5, а 6—7 субъектов федерации или их различное наименование при одном и том же статусе) не выводят данную федерацию за рамки определенной модели федерализма, отражая лишь ее индивидуальную специфику. Рассмотрим кратко в этой связи некоторые наиболее известные модели федерализма на примере отдельных федеративных государств.

 

* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 273; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 207.

 

Американский федерализм. США как федеративное государство включает ныне 50 штатов — субъектов федерации (в начале их было лишь 13), а также не являющиеся субъектами федерации федеральный (столичный) округ Колумбия, федеральные территории Виргинские острова и острова Восточное Самоа, «свободно присоединившиеся государства» Пуэрто-Рико и остров Гуам, «ассоциированные государства» Республика Маршалловых островов, Соединенные Штаты Микронезии и Республика Палау. Три последних, ассоциированных государства формально независимы и даже являются самостоятельными членами ООН, имеют своих президентов и свои парламенты, но вопросами их международных отношений и обороны ведает Правительство США. Пуэрто-Рико и Гуам не являются членами ООН, но избирают собственных губернаторов и свои парламенты, посылают по одному делегату в палату представителей Конгресса США с правом совещательного голоса. Виргинские острова и острова Восточное Самоа находятся в прямом управлении США. Федеральный округ Колумбия не обладает статусом штата, законодательную власть здесь осуществляет непосредственно Конгресс США, но г. Вашингтон обладает правом самоуправления, избирает свой городской совет и своего мэра, хотя Конгресс вправе отменять любое их решение. Сравнительно недавно (1970 г.) Вашингтон получил право посылать одного делегата с правом совещательного голоса в палату представителей Конгресса. Американский федерализм строится по территориальному принципу и этнонациональные различия населения страны не находят отражения в его территориальной структуре.

Все штаты — государственные образования, хотя и не обладающие государственным суверенитетом и правом на выход из федерации.* Они равноправны и имеют свои конституции, свое гражданство, свое законодательство и исполнительные органы, собственные системы права и судебные системы и т.д. Штаты обладают широкими полномочиями в области управления образованием, здравоохранением, землепользованием, внутренней торговлей, поддержания общественного порядка, организации и проведения выборов, определения системы местного самоуправления и др. Во главе штатов стоят избираемые губернаторы, имеющие достаточно широкие полномочия и руководящие всей исполнительно-распределительной деятельностью органов штатов. Они подписывают законы штатов и имеют право отлагательного вето, являются главнокомандующими национальной гвардией и т.д. Вместе с тем Конституция США (ст.6) устанавливает, что конституции штатов должны соответствовать федеральной Конституции и что законы федерации обладают верховенством по отношению к законам штатов. Она достаточно жестко разграничивает исключительные предметы ведения федерации и штатов (см ст.1 разделы 8, 9 и 10). В целом США сравнительно децентрализованная федерация, в которой штаты обладают большими правами и сегодня наблюдается дальнейшее расширение их полномочий в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости штатов от федерального центра.

 

* В отличие от данной преобладающей точки зрения, отдельные американские исследователи исходят из того, что в федеративной системе государственная власть распределяется между федеральным центром и субъектами федерации «каждая из которых в определенной степени суверенна в своих нравах». (Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 105).

 

Германский федерализм. ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная федерация, в состав которой сегодня входят 16 земель — субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст.79 Основного закона страны, принцип федерализма не подлежит пересмотру. В своей основе это — симметричная федерация, ибо вся ее территория состоит только из однородных субъектов (земель), имеющих в принципе одинаковый правовой статус. Но поскольку в ней при этом имеют место существенные элементы известного неравноправия субъектов федерации, постольку ее нельзя рассматривать как абсолютно симметричную. Так, ст. 51 Основного закона ФРГ устанавливает, что в верхней палате парламента (Бундесрате) земли могут иметь неравное число своих представителей: каждая — не менее трех, но земли с населением свыше двух миллионов жителей — четыре, свыше шести миллионов — пять, а с населением более семи миллионов — шесть. Поэтому германский федерализм — это преимущественно, относительно симметричный федерализм.

ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета и др. Одни специалисты не считают их государствами и не признают за ними суверенитет ни в какой области, а другие, включая немецкие, придерживаются противоположного мнения. Основной закон ФРГ твердо закрепляет, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства и что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель Конституции ФРГ (ст. 28). Она же устанавливает, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31). Земли имеют право законодательства лишь в той мере, в какой законодательные полномочия Основным законом ФРГ не предоставлены федерации, а разграничение компетенции федерации и земель осуществляется этим же Основным законом (ст. 70).

В сфере исключительной законодательной компетенции федерации земли могут осуществлять законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71). В сфере совместной (конкурирующей) законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется законодательными правами (ст. 72). Федерация может участвовать в решении задач земель, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий в ряде областей (ст. 91а).

Компетенция в ФРГ разделяется на исключительную компетенцию федерации, совместную (конкурирующую) компетенцию федерации и земель и компетенцию земель. К первой относятся прежде всего вопросы иностранных дел, обороны, федерального гражданства, денежно-валютной системы (и части налогового законодательства), воздушного и федерального железнодорожного сообщений, почты и телекоммуникаций, таможенного и торгового единства территорий, свободы передвижения, паспортного режима, иммиграции и эмиграции и др. (ст. 73). Совместная компетенция включает более обширный перечень вопросов (около 30), хотя многие из них носят более дробный и частный характер (ст. 74). При определенных условиях федерация имеет право издавать типовые (рамочные) предписания для законодательства земель по ряду других вопросов, включая общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, распределение земли, охрана природы и др. (ст. 75). Компетенция земель в Основном законе ФРГ прямо и детально не определяется и носит остаточный характер. В ст. 30 говорится в общей форме, что «осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В основном к их ведению относятся строительство, местные финансы, образование, культура и др. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (ст. 32). Если земля не выполняет возложенные на нее конституцией или другим федеральным законом федеральных обязанностей, то федеральное правительство с согласия Бундестага может применить меры федерального принуждения (ст. 37).

Швейцарский федерализм. Швейцария — договорная федерация, возникшая полтора столетия назад (1848) в результате перерастания конфедерации (союза независимых государств), возникшей еще в 1291 г., в федерацию как единое союзное государство. Формально она и сегодня именуется конфедерацией,* хотя на деле давно уже превратилась в федерацию. В настоящее время она включает 23 кантона, из которых три состоят из двух полукантонов при отсутствии в них общекантональных органов. Асимметрия швейцарского федерализма находит свое выражение не только в наличии, наряду с кантонами, полукантонов, но и в том, что полукантоны имеют лишь одного, а не двух представителей в Совете штатов, а при общенациональных референдумах обладают лишь полуголосом, в отличие от полного голоса неразделенных кантонов. Кантоны в целом складывались не по экстерриториальному, а по территориальному принципу с учетом исторических, социокультурных, этноязыковых, конфессиональных и иных факторов. Но фактом является и то, что в полиэтничной Швейцарии, где почти две трети всего населения считают родным немецкий язык, около одной пятой — французский, почти десятая часть — итальянский язык, имеется 14 немецкоязычных кантонов, 4 — франкоязычных, один — итальяноязычный, три — двуязычных и один — трехязычный кантон. Официальными языками страны в целом являются три языка — немецкий, французский и итальянский.

 

* С 1 января 2000 г. в Швейцарии вступил в силу новый основной закон, который называется «Федеральная конституция Швейцарской конфедерации».

 

Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией. Кантональные конституции часто определяют кантоны как «суверенные государства», «суверенные республики» и т.д. Хотя исследователи, в том числе и в самой Швейцарии, именуют суверенитет кантонов «теоретическим», кантоны имеют не только собственные конституции, но и свое гражданство, законодательство, равное представительство в Совете кантонов — верхней палате парламента (Федерального собрания), право законодательной инициативы в нем и т.д. Кантоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою полицию, свой бюджет и собственные источники доходов. К исключительной компетенции кантонов относятся прежде всего больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Федерация может делегировать часть своих полномочий кантонам. Во многих вопросах (параллельная компетенция) федеральные органы определяют лишь общие рамки, а практическая реализация соответствующих законов и постановлений возлагается на кантональные органы. Достаточно широка и сфера конкурирующей (совместной) компетенции.

Вместе с тем в швейцарской федерации обеспечивается единство и целостность союзного государства. Кантоны не обладают правом выхода из федерации. Конституции кантонов подлежат утверждению Федеральным собранием (п. 7 ст. 85). Споры о компетенции между федерацией и кантонами разрешает Федеральный суд. Статья 2 Конституции страны устанавливает примат федерального права над кантональным законодательством и конституциями кантонов, в связи с чем установлен достаточно широкий контроль и надзор за исполнением союзного законодательства кантонами (ст. 20, 37, 40, 102 и др.). К исключительной компетенции федерации, сфера которой имеет тенденцию к расширению, Конституция Швейцарии относит вопросы войны и мира, обороны, законодательство о правах и свободах граждан, денежно-валютной системы, федеральных налогов, таможенного дела, строительства и эксплуатации железных дорог, телекоммуникаций, атомной энергетики, научных исследований и др. Федеральное законодательство в определенных случаях предусматривает возможность замены кантонального исполнения законов федеральным, когда кантон не подчиняется ему. Федерация имеет широкие возможности финансового воздействия на поведение кантонов, поскольку значительная часть федеральных доходов, передаваемых кантонам, находится в ее руках. Предусматривается право прямого вмешательства федерации в дела кантонов (п. 6 ст. 85).

Бельгийский федерализм. Бельгия — одно из самых молодых федеративных государств мира, современный исторический опыт которой привлекает сегодня особенно пристальное внимание в связи с тем, что в ней переход к федерализму произошел, во-первых, после более чем полуторавекового безраздельного господства унитаризма; во-вторых, в условиях резкого обострения этноязыковых противоречий; в-третьих, постепенно, заняв почти четверть века (1970—1993); в-четвертых, в рамках демократически, экономически, социально-культурно развитой страны с монархической формой правления. Показательно и то, что само строительство и функционирование федерации осуществлялось и осуществляется на этнотерриториальной и этноязычной основе в то время, когда ряд подобных федераций за последнее десятилетие потерпели крах.

Статья 1 Конституции Бельгии гласит, что страна является «федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов». В стране в основном с двунациональным составом населения (фламандцы — около 60\%; валлоны — менее 40\%, а также немцы — менее 1\%) созданы три сообщества — Французское, Фламандское и Германоязычное (ст. 2); три региона — Валлонский, Фламандский и Брюссельский (ст. 3); четыре лингвистических региона — французского языка, нидерландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и регион немецкого языка, границы которых могут изменяться только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат парламента, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании (ст. 4). Валлонский и Фламандский территориальные регионы подразделяются на провинции, перечень которых приводится в Конституции (ст. 5). Конституция закрепляет свободу использования принятых в стране языков и не объявляет ни один из них государственным; регулирование этого вопроса допускается только законом и лишь в отношении актов органов государственной власти и для судопроизводства (ст. 30).

Сочетание экстерриториального и этнолингвистического начал в федеративном устройстве Бельгии налагает серьезный отпечаток на формирование и деятельность федеральных органов. Так, из 71 сенатора (членов высшей палаты парламента — Сената) 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 — французской избирательной коллегией; по 10 — назначаются из их состава соответственно советами Фламандского и Французского сообществ, являющихся представительными органами каждого из этих сообществ; 1 — назначается советом Германоязычного сообщества из его состава; 6 — назначаются сенаторами, избранными и назначенными от фламандского и германоязычного населения, и 4 — от франкоязычного, германоязычного и фламандского населения (ст. 67). Советы Фламандского и Французского сообществ и их правительства являются одновременно советами и правительствами соответственно Фламандского и Валлонского регионов. Принимаемые этими советами документы имеют силу закона в соответствующих лингвистических регионах, а также для учреждений двуязычного столичного региона, характер деятельности которых определяет их принадлежность к тому или иному сообществу (ст. 127). К компетенции указанных органов двух сообществ и регионов относится регулирование вопросов культуры, образования, сотрудничества между регионами, международного сотрудничества в указанных пределах, регулирования использования языков в сфере управления и образования, социальных отношений между работодателями и работниками и др. Споры по вопросам компетенции разрешает Арбитражный суд (ст. 141-143).

Индийский федерализм. Современная Индия — крупнейшее по численности населения и самое полиэтничное федеративное государство, построенное с учетом этнолингвистических факторов. В стране насчитывается несколько сот этносов, говорящих на сотнях различных языков, в том числе около трех десятков народов, численностью более одного миллиона человек каждый, и полутора десятков народов численностью более десяти миллионов человек каждый. По своей структуре индийская федерация включает 26 штатов и 6 союзных территорий, пользующихся меньшей автономией по сравнению со штатами. Большинство из них построено на монолингвистической или билин-гвистической основе. Но учитывались и другие факторы (например, культурные особенности, экономическая и административная целесообразность, задачи укрепления единства страны и ее безопасности и т.д.). Штаты не являются государствами, не обладают суверенитетом и правом выхода из федерации, хотя имеют свои законодательные органы и законодательство, правительства, представительство в верхней палате парламента страны. Вместе с тем, в отличие от многих других федераций, штаты здесь не имеют собственных конституций и своего гражданства (за исключением штата Джамму и Кашмир). Индия — асимметричная федерация не только потому, что имеет в своем составе как штаты, так и союзные территории с иным статусом, но и потому, что указанный штат имеет особый статус. Кроме того, хотя формально, по Конституции штаты имеют общий, единый статус, в действительности ряд штатов, помимо указанного, находятся в неравном положении, обладая разными полномочиями. Представительство штатов в верхней палате парламента страны также существенно различается в зависимости от численности их населения — от одного до 34 представителей.

Индия — централизованная федерация, в которой федеральный центр обладает большими полномочиями. В штатах имеется назначаемый Президентом страны губернатор, представляющий интересы центра в штате и обладающий немалыми правами. Он созывает и закрывает сессии законодательного собрания штата, подписывает законы, обладает правом отлагательного вето, назначает судей окружных судов и т.д. Исполнительные и судебные органы федерации и штатов составляют единую систему, в рамках которой правительство страны имеет право давать правительствам штатов любые обязательные указания по исполнению федеральных законов. В случае неподчинения Президент страны может по предложению губернатора или федерального правительства отстранить правительство штата и ввести президентское правление (ст. 356 Конституции), т.е. непосредственное управление штатом федеральными органами. Такое управление в полувековой истории индийского федерализма вводилось довольно часто — более ста раз. Президент Индии назначает и членов высших судов штатов.

Исключительная компетенция федерации достаточно широка и включает иностранные дела, оборону, внешнюю торговлю, банковскую систему, денежное обращение, железнодорожное, водное и воздушное сообщения, почту и телеграф, торговлю между штатами и др. Исключительная компетенция штатов охватывает вопросы общественного порядка, полиции, тюрем, местного самоуправления, отдельных сторон организации судебных органов, просвещения, здравоохранения, санитарии, культуры, промышленности, сельского хозяйства, социального страхования и др. В сферу совместной компетенции включаются в основном вопросы гражданского и уголовного законодательства, законодательства о труде, семье, браке, профсоюзах, печати, социального страхования и др. При этом ст. 248 Конституции Индии устанавливает, что все вопросы, не входящие в состоящий из более чем двухсот пунктов перечень указанных трех видов компетенции, также относятся к исключительной компетенции федерации. Относительно высокая централизация индийской федерации во многом связана с необходимостью противостоять опасным тенденциям сепаратизма в ряде штатов, особенно в Пенджабе, Джамму и Кашмире, Тамилнаду и Гуджарате.

Бразильский федерализм. Бразилия — моноэтничная в своей основе федерация, более 96\% населения которой составляют бразильцы. Естественно поэтому она строится по территориальному принципу и состоит из 26 штатов и федерального столичного округа, который здесь, в отличие от США и ряда других федераций, является субъектом федерации по своему правовому статусу. Главное своеобразие бразильского федерализма состоит в том, что при нем составными частями страны признаются не только штаты и федеральный округ, но и муниципии — административно-территориальные единицы (их более 4 тыс.), на которые подразделяются штаты. Статья 1 Конституции Бразилии в этой связи указывает, что Федеративная Республика Бразилия основана на «нерушимом союзе» штатов, муниципий и федерального округа, а ст. 18 — что политическое административное устройство страны включает Союз, Штаты, Федеральный округ и муниципии и что все они автономны по Конституции. Штаты имеют свои конституции, свои законодательные (законодательные собрания) и исполнительные (избираемые населением штата губернатор и вице-губернатор) органы, но не являются государствами, не обладают суверенитетом и не имеют права выхода из федерации.

Бразильский федерализм своеобразно сочетает в себе децентралистские и централистские начала. С одной стороны, расширяется компетенция штатов и совместная компетенция федерации и штатов, утверждается автономность не только штатов, но и муниципий, которые, будучи составными частями штатов, одновременно с ними выступают в качестве субъектов федерации. Конституция страны гарантирует автономию муниципий, их полномочия, ограничивает возможность вмешательства штатов в дела муниципий и т.д. (ст. 25—31,34—35). Интересы и права муниципий учитываются при определении компетенции штатов и федерации. С другой стороны, централизм бразильского федерализма ясно выражен в широкой сфере предметов ведения федерации, в остаточным характере исключительной компетенции штатов, в примате федерального законодательства в рамках совместной компетенции, в широких возможностях для федерального вмешательства в дела штатов, которое возможно в целом ряде случаев, перечисленных в ст. 34 Конституции: при угрозе целостности страны; иностранной интервенции или интервенции одного субъекта федерации в другой; серьезном нарушении общественного порядка; нарушении свободной деятельности ветвей власти в субъектах федерации; двухлетней неуплаты штатом взносов в федеральный бюджет; исполнении федерального закона и судебного решения; обеспечении ряда важнейших конституционных принципов.

К компетенции федерации Конституция (ст. 21 и 22) относит вопросы: иностранных дел, войны и мира, обороны и национальной безопасности; введения осадного или военного положения; федеральной интервенции; внешней


Оцените книгу: 1 2 3 4 5