Название: Конституционное право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 4286


§ 5. российский федерализм сегодня

1. Особенности современного российского федерализма. Современная Россия — самое обширное по территории и одно из самых больших и многонациональных по населению федеративных государств. У нее наибольшее число субъектов федерации (89), отличающихся особенно большим разнообразием. В составе населения страны русские составляют более четырех пятых, а остальную часть — десятки коренных наций и народностей, а также многочисленные национальные (этнические) группы, состоящие из представителей зарубежных этносов. По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной цементирующей силой многонационального федеративного государства. Это первая и одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение как в его структуре, так и в содержании федеративных отношений.

Вторая общая и не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала. Прежде, до Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г., субъектами Российской Федерации считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа).Ныне субъектами РФ являются и такие политико-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики.

Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что это — сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с первых месяцев после октября 1917 г., его реальное становление и развитие приходятся лишь на последнее десятилетие. Утверждавшиеся все больше во второй половине 20-х — начале 30-х гг. командно-административные методы управления, сверхцентрализация и тоталитарный режим постепенно свели на нет даже те ограниченные элементы реального федерализма, которые успели зародиться в первый послеоктябрьский период. Тоталитаризм оказался абсолютно несовместимым с подлинным федерализмом и свел его к квазифедерализму, к фактическому унитаризму, прикрываемому декларативными конституционными нормами и лозунгами о федерализме, суверенитете союзных республик и праве их свободного выхода из СССР, самоуправленческих правах автономий, праве народов на самоопределение и свободном их развитии. Длительное развитие российского «федерализма» в условиях тоталитаризма и сегодня накладывает свой негативный отпечаток на процесс становления демократического федерализма в современной России. По существу, этот процесс берет свое начало лишь с Декларации о суверенитете РФ (1990) и особенно с Федеративного договора (1992) и Конституции РФ 1993 г. Несмотря на многое сделанное с тех пор, еще несравнимо большее предстоит сделать, включая принятие конституционных и иных федеральных законов по вопросам федерализма. Еще больше необходимо сделать в области практической реализации устоев и норм подлинного федерализма в различных сферах государственной и общественной жизни.

Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем, что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная федерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства — СССР, усиливало проявление суперцентралистских тенденций и сближало такой федерализм с унитаризмом. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться, на наш взгляд, из конституционной в конституционно-договорную федерацию, что нашло, в частности, свое дальнейшее проявление в заключении за последние пять лет около полусотни договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов.

Пятая общая особенность. Современный российский федерализм, необходимость его сохранения и дельнейшего развития опирается прежде всего на учет трех объективных моментов: огромных размеров территории страны; многонациональности структуры и состава ее населения; большого разнообразия условий и возможностей развития различных регионов. В этих объективных параметрах федерализм выступает у нас не просто как одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократическая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких условиях является действенным способом практической реализации демократии в данном вопросе.

2. Конституционно-правовой статус РФ. Принципиальные основы российского федерализма закрепляются уже в первой главе Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя. Статья 1 содержит указание на то, что Россия — это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; ст. 3 признает РФ суверенным государством, а многонациональный народ России носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ; ст. 4 указывает, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность которой обеспечивает РФ и что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ; ст. 5 определяет общую структуру субъектов РФ и их равноправие, а также такие основы федеративного устройства РФ, как ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов РФ; ст. 6 закрепляет принцип единого и равного гражданства, действующего на всей территории РФ; ст. 8 гарантирует единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; ст. 11 содержит положения об осуществлении государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и соответствующих органов, а также об осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; ст. 15 устанавливает высшую юридическую силу, прямое действие и применение Конституции РФ на всей территории РФ и недопустимость противоречия принимаемых в РФ законов и иных правовых актов Конституции РФ.

Более подробно конституционно-правовой статус РФ и ее субъектов определяется в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» и рядом положений из других ее глав, а также соответствующими конституционными и иными федеральными законами, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ (например, законы о порядке образования и принятия в состав РФ новых субъектов, об общих принципах организации органов субъектов РФ, о порядке изменения статуса субъекта РФ и др.) К сожалению, эти важные законы до сих пор так и не приняты за более чем шестилетний срок.

Единство РФ находит свое выражение, помимо сказанного, и в том, что: территория РФ включает в себя территории ее субъектов (ст. 67); РФ имеет общие для всей федерации органы государственной власти — Президента, парламент, Правительство, суды (ст. 11); федеральные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъектов РФ образуют единую систему в пределах осуществления их совместной компетенции (ст. 77); единой является вся судебная и прокурорская системы страны (ст. 118 и 128); РФ имеет единую денежную и кредитную систему, единый государственный бюджет, единые вооруженные силы (ст. 71) и др. Федеральное единство страны и конституционно-правовой статус РФ получили более конкретное и полное закрепление в конституционном распределении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.

Исключительную компетенцию РФ, согласно ст. 71 ее Конституции, составляют:

а) в области государственного строительства:

— принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

— федеративное устройство и территория РФ;

— регулирование и защита прав и свобод человека; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

— установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба;

— судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право;

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного развития РФ;

б) в области экономики, социального и культурного развития:

— федеральная государственная собственность и управление ею;

— установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

— установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

— федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

— федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

в) в области международной деятельности и обороны:

— внешняя политика и международные отношения РФ; международные договоры РФ, вопросы войны и мира;

— внешнеэкономические отношения РФ;

— оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

— определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

г) в других областях:

— метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

— государственные награды и почетные звания РФ.

К сферам совместной компетенции РФ и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции РФ, относятся:

а) в области государственного строительства:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат;

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— защита исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

б) в области экономики, социального и культурного развития:

— вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

в) в области международной деятельности:

— координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Приведенный перечень предметов ведения и полномочий РФ и их подразделение на исключительные и совместные свидетельствует о стремлении достичь необходимого баланса тенденций к централизации и децентрализации, динамичное противоречивое единство которых составляет главную проблему любого федеративного государства Достижение оптимального для данных условий соотношения между ними является важнейшим условием и предпосылкой успешной организации, функционирования и развития каждой федерации, в то время как перекосы, перегибы в ту или иную сторону неизбежно ведут к крайне негативным последствиям: либо к чрезмерной централизации, подавляющей автономность, активность и инициативу субъектов федерации и ведущей к фактической унитаризации, либо к безбрежной децентрализации, нарушающей государственное единство федерации, вызывающей рост сепаратизма, а в конечном счете — развал федерации или превращение ее в слабую и рыхлую конфедерацию.

Исключительная компетенция РФ обеспечивает высокую централизацию в тех областях и вопросах, на едином, общем решении которых зиждется само существование федеративного государства, его единство и характер которых по самой своей природе требует руководства и управления из единого центра. Не случайно здесь речь идет прежде всего о вопросах основ конституционного строя страны, прав и свобод человека, международных отношений, обороны и вооруженных сил, единства правовой, судебной и прокурорской систем, путей сообщения и федерального транспорта, федеральных энергетических систем, информации и связи, бюджетно-финансовом и таможенном регулировании и др. В совместной компетенции находятся те области и вопросы, успешное руководство и управление которыми требует объединенных действий РФ и ее субъектов, учета как общегосударственных, так и специфически региональных начал и интересов при приоритете первых. Здесь обращает на себя внимание естественная узость данной компетенции в области международной деятельности; ее сравнительная ограниченность в области государственного строительства и экономики, поскольку многое решается в рамках исключительной компетенции РФ, а немало вопросов самостоятельно решается ее субъектами; широта данного вида компетенции в социальной области с одновременным учетом того, что здесь многое принадлежит к исключительной компетенции субъектов РФ, в связи с чем здесь говорится лишь об «общих вопросах» воспитания, образования, науки, культуры и только о «координации» вопросов здравоохранения и т.д.

Говоря о компетенции РФ, необходимо также отметить, что Конституция РФ предусматривает, во-первых, возможность создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий своих территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст.78); во-вторых, возможность по взаимному соглашению этих органов с соответствующими органами субъектов Федерации делегировать осуществление части своих полномочий как от федерального центра к субъектам, так и от субъектов к центру, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст.78), о чем подробнее будет сказано ниже; в-третьих, возможность федерального вмешательства в права субъектов РФ. Конституция РФ, к сожалению, прямо не предусматривает института президентского правления и иных форм федерального вмешательства и не содержит перечня оснований и определения порядка такого вмешательства. Тем не менее она предусматривает обеспечение Президентом и Правительством РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст.78), гарантирование Президентом Конституции, прав и свобод человека, принятия им мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности и др. (ч. 2 ст.80). При определенных условиях Президент имеет право введения чрезвычайного и военного положения на всей или части территории РФ. Примером федерального вмешательства в экстраординарных условиях может служить попытка восстановления вооруженным путем конституционного порядка в Чечне в 1994— 1996 гг. после многократных и грубых нарушений этого порядка, начиная с 1991 г. В июне 1995 г. Конституционный Суд РФ признал конституционными соответствующие акты Президента РФ, исходя из того, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и целостности.

3. Конституционно-договорный характер РФ. Несмотря на то что практически все специалисты признают исключительно важное, фундаментальное значение заключения Федеративного договора 1992 г., в науке конституционного права нет единого мнения по вопросу об общем характере современной РФ: одни определяют ее как конституционную федерацию и решительно выступают против признания ее договорно-конституционной федерацией;* другие, наоборот, считают ее конституционно-договорной или договорно-конституционной.**

 

* См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. С. 249; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 256; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. 1995. № 3. С. 3 и др.

** См.: Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. 1998. С. 294—295; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 14 и др.

 

Нам представляется более правильной вторая позиция, основанная на признании сочетания в самих основах современного российского федерализма конституционных и договорных начал. В рамках этого принципиального сочетания исходных основ можно, конечно, говорить о преобладании, приоритете конституционных начал в РФ, их ведущей роли, но нельзя закрывать глаза на то, что современный российский федерализм с самого начала содержал в себе значительные договорные начала, которые развивались и в последующем. По-видимому, поэтому даже те, кто в общем и целом признает РФ конституционной федерацией, считают необходимым делать существенные оговорки о возможности признания в определенном смысле «договорного регулирования» и «норм внутригосударственного договора» в РФ*. Первая же позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском федерализме прежде всего на основе заключения нескольких десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в сущности никак не повлияли на основы российского федерализма. Но с этим нельзя согласиться, тем более что, по общему признанию, начало становления подлинного федерализма в современной России связывается с подготовкой и заключением этого договора, который и сегодня не потерял своего значения, как это вытекает из содержания Конституции РФ и конституций ее республик.

 

* См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Вступительная статья акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 53.

 

Спору нет, Конституция РФ — главная конституционно-правовая основа современного российского федерализма. Она имеет наивысшую юридическую силу, в связи с чем, согласно этой Конституции (п. 1 Заключительных и переходных положений), положения Федеративного договора и других договоров между органами РФ и органами ее субъектов действуют лишь постольку, поскольку они не противоречат данной Конституции. Но это не означает, что Федеративный договор потерял теперь всякое фундаментальное значение и не олицетворяет договорные начала в современном российском федерализме.

Нельзя не учитывать, что: во-первых, Федеративный договор был принят почти за два года до принятия Конституции РФ и почти сразу же включен в Конституцию РСФСР; во-вторых, многие важнейшие положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ и поэтому по своему генезису имеют договорную природу, а сам Договор во многом сохраняет свое действие; в-третьих, Конституция РФ (ст. 11) прямо указывает на то, что важнейшая проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется как Конституцией, так и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий; в-четвертых, статус субъекта РФ может изменяться по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66), а ст. 16 Государственного устава Краснодарского края, например, устанавливает, что лишение края статуса субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного договора; в-пятых, исключительные предметы ведения и полномочия субъектов РФ, устанавливаемые их конституциями или уставами, определяются на основе Конституции РФ и Федеративного договора; в-шестых, договорные начала в РФ сегодня широко проявляются в практике заключения и применения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, охватившей уже более половины всех субъектов РФ.

Позиция признания лишь конституционного характера современного российского федерализма и непризнание или недооценка договорных начал в нем нашла свое выражение в негативном отношении к идее и практике заключения многочисленных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Сегодня не так уж редко раздаются громкие голоса некоторых видных специалистов и политиков, направленные на доказательство ненужности и даже вредности таких договоров. С одной стороны, утверждают, что надо заниматься не разграничением, а взаимодействием центра и субъектов, в связи с чем нет нужды столько внимания уделять разграничению прав тех и других. С другой — ссылаясь на отдельные действительные, а часто и мнимые недостатки и ошибки в новой практике разработки и заключения этих договоров, пытаются доказать, что она расшатывает единство федеративного государства, порождает неравноправие субъектов РФ и привилегированное положение отдельных из них, стимулирует децентралистские тенденции и ведет к развалу федерации.

На наш взгляд, с такой позицией вряд ли можно согласиться в принципе. Прежде всего здесь просматривается явное непонимание того, что четкое разграничение предметов ведения и полномочий, особенно в сфере совместной компетенции, на основе общих конституционных положений, является важнейшим предварительным условием п предпосылкой успешного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что критикуются (часто справедливо) те или иные конкретные недостатки, издержки, ошибки, допущенные практикой на неизведанном пути разработки, заключения и использования таких договоров, а отвергается не тот или иной конкретный договор, а сам принцип необходимости учета своеобразия условий развития отдельных субъектов РФ при решении в каждом конкретном случае вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках общих конституционных установок. На наш взгляд, если где-то допущены нарушения этих установок, то и критиковать следует эти нарушения. Надо бороться за совершенствование этой практики, а не отвергать с порога лежащий в их основе совершенно верный принцип достижения «единства в многообразии», способный сыграть очень важную роль в демократическом упрочении российской государственности.

Исторический опыт нашей многонациональной федеративной страны убедительно доказывает, что многообразие конкретных путей решения общей задачи не только не препятствует укреплению ее единства и сплоченности, но и во многом содействует этому. Как справедливо отмечается в Концепции государственной национальной политики, принятой в июне 1996 г., проводившийся в прошлом (в годы тоталитаризма) курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий, а сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность. Отметим и то, что именно нивелировка, унификация всех и вся, повсеместная суперцентрализация, характерные для антидемократических режимов, привели к дезинтеграции нашего общества и государства, к развалу СССР, ибо делают невозможным подлинный федерализм, стимулируют рост национализма и сепаратизма.

В свете того, что сама Конституция РФ (ст. 78) прямо предусматривает возможность взаимного делегирования полномочий федерации и ее субъектов, принципиальные и резкие возражения против заключения указанных договоров вызывают особенно большое удивление и несогласие. Необходимость таких договоров вызывается прежде всего серьезными объективными различиями между субъектами РФ и фактическими условиями их развития. Одни из них имеют сравнительно небольшое население и малую территорию, небольшой экономический, научно-технический, социальный, культурный и иной потенциал, а другие обладают населением в несколько миллионов человек, большими территориями, несравнимо большим потенциалом и т.д. Приходится учитывать и исторические, этносоциальные, геополитические, конфессиональные и иные условия и особенности отдельных регионов. Все эти и другие особенности и призваны учитывать рассматриваемые договоры. Иными словами, Конституция РФ не может и не должна отражать своеобразие конкретных возможностей и путей реализации своего статуса каждым отдельным субъектом РФ. Она закрепляет их общий статус как субъектов РФ и факт их разнородности. Опираясь на это, конституции (уставы) субъектов РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий призваны учесть специфику условий и особенностей развития каждого из субъектов РФ. Это и означает осуществление в данном вопросе принципа «единства в многообразии», только и способного обеспечить подлинное демократическое государственное единство многорегиональной и полиэтничной России.

4. Субъекты РФ и их статус. В составе РФ 89 субъектов, из которых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. 57 субъектов РФ (края, области, города) построены на общетерриториальной основе и 32 (республики, автономная область и автономные округа) — на национально-территориальной основе. Многочисленность и многообразие субъектов РФ обусловлены прежде всего обширностью ее территории, разнообразием регионов и условий их развития, полиэтничностью структуры и состава населения, некоторыми историческими и иными особенностями и т.д. Все это создает немалые дополнительные сложности и проблемы в управлении страной, далеко не всегда объективно оправданные. В связи с этим в перспективе вполне вероятно известное сокращение числа субъектов РФ на основе в первую очередь объединения территориальных единиц.

Асимметрия и равноправие субъектов РФ. РФ — асимметричная федерация, включающая разнообразные и разнохарактерные субъекты, имеющие во многом неодинаковый конституционно-правовой статус. Например, республика — это государство со всеми вытекающими из этого факта следствиями, а остальные субъекты — это различные по форме политико-территориальные образования, не являющиеся государствами, различающиеся в той или иной мере по своим правомочиям. Конечно, в определенном отношении все субъекты РФ находятся в одинаковом положении. И это отражается в закрепленном Конституцией РФ принципе равноправия субъектов РФ. Статья 5 Конституции РФ прямо объявляет все субъекты РФ равноправными (ч. 1), а кроме того, указывает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ч. 4). Равноправие субъектов РФ находит свое выражение и в том, что Конституция РФ устанавливает общие для всех субъектов нормы, действие которых распространяется в равной мере на всех из них. Так, вне пределов исключительной и совместной компетенции РФ все ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти на своей территории (ст. 72 ч. 2, ст. 73); статус всех субъектов РФ может изменяться только по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66); границы всех субъектов РФ могут изменяться лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); все субъекты РФ вне пределов указанной компетенции РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (ч. 4 ст. 76); все субъекты самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) и т.д. Все субъекты в равной мере представлены в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и на общей основе избирают депутатов Государственной Думы РФ (ст. 95—97). Все сказанное говорит о том, что в характеристике конституционного статуса субъектов РФ явно преобладают черты равноправия.

Но равноправие субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами и между собой не означает, что и во всех иных отношениях они обладают одинаковыми правами. Асимметрия, наличие различных видов субъектов РФ обусловливают их неравноправие в ряде других отношений. Так, республики как государства имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти (президент, парламент, правительство и министерства), свои государственные языки, свою государственную символику (герб, флаг, гимн), свои почетные звания и государственные награды, чего нет в других субъектах РФ. В субъектах РФ, не являющихся государствами, имеются уставы — учредительные нормативные документы, подобные конституции, но не тождественные ей; иные, нежели в республиках, органы государственной власти и управления и т.д. Особыми правами обладают и автономные субъекты РФ. Конституция РФ, например, предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66). Поскольку 9 из 10 автономных округов РФ (Чукотский автономный округ в 1992 г. выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав РФ) входят в края или области, Конституция РФ (ч. 4 ст. 66) предусматривает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Известное неравноправие может складываться и действительно имеет место в связи с неодинаковым решением вопросов о взаимном делегировании полномочий в практике заключения соответствующих двусторонних договоров между РФ и ее субъектами.

Таким образом, субъекты РФ в принципе, в главном и основном равноправны. Но это равноправие нельзя понимать в абсолютном смысле, как полное равноправие во всем, исключающее любое, даже частичное неравноправие в том или ином отношении. Принципиальное равноправие субъектов РФ точно так же не исключает их известного неравноправия, как равноправие всех государств мира как членов мирового сообщества, членов ООН не исключает того, что одни из них обладают правами постоянных членов Совета Безопасности ООН, а другие не обладают; как равноправие всех наций и национальных языков не исключает наделения некоторых из них статусом государственных или официальных языков; как гражданское равноправие не исключает неравноправия граждан одной и той же страны, вытекающего из их неодинаковых социальных статусов и социальных ролей. При таком подходе к пониманию равноправия субъектов РФ оно предстает вполне совместимым с ее асимметрией.

Асимметрия РФ — продукт вынужденной необходимости считаться с объективным существенным фактическим неравенством ее субъектов и некоторыми другими факторами, о которых упоминалось выше. Разве можно признать рациональным и прагматичным надече-ние в наших условиях всех субъектов РФ абсолютно во всем одинаковыми правами и обязанностями, если нередко одни из них в десятки, а то и в сотни раз больше других по территории, населению, экономическому и иному потенциалу и т.д.? Разве сможет, например, Москва — равноправный субъект РФ — успешно выполнять, наряду с общими, также и столичные функции, если не будет обладать дополнительными правами и обязанностями? Разве национально-территориальные субъекты РФ смогут успешно осуществлять, наряду с общими для всех, и особые, национально-специфические функции, если не будут иметь соответствующие права и обязанности, присущие национальным республикам и автономиям? Конечно, нет. Но при этом важно, чтобы наделение отдельных субъектов РФ или их групп теми или иными конкретными дополнительными полномочиями, необходимыми им для выполнения ими их особой роли, не нарушало их принципиального равноправия как субъектов федерации, закрепленного в Конституции.

Компетенция субъектов РФ. Как уже отмечалось, компетенция субъектов в РФ носит остаточный характер, поскольку прямо Конституция РФ не определяет компетенцию субъектов, а говорит лишь об исключительной и совместной компетенции самой РФ, за пределами которой находится исключительная и совместная компетенция субъектов РФ. Непосредственно компетенция субъектов РФ (совместная и исключительная) формулируется их конституциями. Такое формулирование в разных конституциях не всегда однозначно и, к сожалению, не всегда строго учитывает основополагающие положения Конституции РФ. Часто это бывает связано с тем, что, будучи принятыми до принятия Конституции РФ 1993 г., эти конституции ориентировались на Федеративный договор. Кроме того, по ряду договоров между РФ и отдельными субъектами (Татарстан, Башкортостан) последние получили немало дополнительных полномочий, существенно расширяющих их компетенцию в области совместной деятельности федеральных органов и органов этих республик.

Поскольку вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, постольку свою исключительную компетенцию они определяют сами в своих конституциях, уставах. К числу таких полномочий чаще всего относятся: принятие конституции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; законодательство республики, края, области, города федерального значения; их территория, административно-территориальное устройство и местное самоуправление, организация их государственной власти, определение их символики и др.

Близкой к этой является компетенция и таких субъектов РФ, как автономная область и автономные округа, которые также имеют право принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты, образуют свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти и т.д. Еврейская автономная область до конца 1990 г. входила в состав Хабаровского края, а теперь она непосредственно входит в РФ. В соответствии с законом РСФСР от 15 декабря 1990 г., автономные округа, находившиеся до этого в составе краев и областей, получили право самостоятельно решать вопрос об их вхождении в состав РФ через край, область или непосредственно. На этом основании Чукотский автономный округ, ранее находившийся в составе Магаданской области, вышел из нее и непосредственно вошел в РФ. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает такого права и исходит из того, что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Само собой разумеется, что автономные округа обладают всеми полномочиями, вытекающими из их статуса субъектов РФ.

5. Проблема суверенитета в РФ. Есть общее и прочно утвердившееся мнение, что РФ — суверенное государство. Не менее общепризнанно и то, что субъекты РФ, не являющиеся государствами, не обладают суверенитетом (хотя отдельные авторы ведут речь о том, что и эти субъекты РФ «обладают присущими суверенитету правами»). Значительно сложнее обстоит дело применительно к республикам — субъектам РФ. Одни, особенно те, кто считает невозможным совмещение двух суверенитетов на одной и той же территории, не признают их суверенными. Другие, исходя из того, что суверенитет — атрибут государства, наоборот, безоговорочно признают за республиками их суверенитет, а иногда и то, что в рамках соответствующей республики ее суверенитет имеет своего рода приоритет перед суверенитетом РФ. Третьи считают, что суверенитетом в определенных пределах обладают как РФ, так и ее субъекты — республики; эти суверенитеты совмещаются и взаимодействуют в рамках признания в целом примата федерального суверенитета. Четкое и определенное решение данной проблемы осложняется тем, что в Конституции РФ нет прямых указаний о суверенитете республик и одновременно в ней нет и положений об их несуверенности. В то же время в ряде других важнейших документов о суверенитете республик говорится прямо и недвусмысленно.

Авторы данного учебника, стоя на общетеоретических позициях отрицания концепции «абсолютного суверенитета» и признания возможности сочетания двух суверенитетов в федеративном государстве (см. § 2 гл. 5 и § 3 гл. 8), склонны считать правильным третье из указанных решений. В пользу такого выбора говорит немало веских обстоятельств и аргументов. Во-первых, еще в самом начале 90-х гг. ранее автономные республики РСФСР объявили себя суверенными государствами, а в Конституции РСФСР в начале 1991 г. было исключено их наименование «автономная республика» и заменено наименованием «республика в составе РФ». Во-вторых, в Федеративном договоре 1992 г. прямо закреплялся суверенитет республик — субъектов РФ. В-третьих, многие конституции республик — субъектов РФ (Татарстан — , Башкортостан — , Дагестан — , Саха (Якутия) — , Северная Осетия (Алания) — , Тува — , Ингушетия — и др.) совершенно ясно и, как правило, в своих первых статьях закрепляют свой суверенитет. В-четвертых, Конституция РФ: называет республики государствами (ч. 2 ст. 5); указывает, что статус республики определяется как Конституцией РФ, так и конституцией республики (ч. 1 ст. 66) и не может быть изменен без ее согласия (ч. 5 ст. 66); содержит положения, что вне пределов ведения РФ и полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают «всей полнотой государственной власти» (ст. 73) и что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в рамках его исключительной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). В-пятых, в ряде важных совместных документов РФ и республик, принятых уже после вступления в силу Конституции РФ, эти республики прямо называются суверенными государствами в составе РФ (например, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между РФ и Башкортостаном в августе 1994 г.). В-шестых, широко известно, что Президент РФ не раз в своих выступлениях уже после принятия Конституции РФ признавал определенную суверенность Татарстана и других республик. В-седьмых, нельзя не учитывать, что в условиях роста национального самосознания народов и изживания негативных последствий былого подавления самостоятельности республик и сверхцентрализации идея суверенности республик глубоко укоренилась в сознании массы населения многих республик, и было бы явно контрпродуктивно исходить, выступать и отстаивать тезис, что республики ни в какой мере и ни в каком отношении не являются суверенными.

Но необходимо подчеркнуть и другую сторону дела. «Детская болезнь» суперсуверенизации начала 90-х гг. породила у многих другую крайность, связанную с непониманием того, что суверенитет государства, входящего в федерацию, неизбежно ограничивается в пределах, необходимых для сохранения и упрочения единства и целостности общего государства, обеспечения реальности и действенности его власти. Так, принятая в ноябре 1992 г. Конституция Татарстана не только провозгласила, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство» и что «государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1), но и содержит немало таких положений, которые явно несовместимы с общепризнанными принципами построения и функционирования федеративного государства. Чрезмерно педалируя свой суверенитет и даже не упоминая о факте распространения суверенитета РФ на территорию республики, о суверенных правах и полномочиях РФ, эта Конституция провозглашает: а) Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства (ст. 59); б) законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам республики (ст. 59); в) Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (напомним здесь, что Татарстан, как и Чечня, не подписал Федеративный договор 1992 г., но в феврале 1994 г. подписал указанный выше Договор); г) Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права.

С этим и рядом других положений категорически нельзя согласиться. И вовсе не потому, что признается суверенность Татарстана, а вследствие того, как этот суверенитет понимается, толкуется и излагается. Приходится признать, что такому искаженному пониманию суверенитета республики во многом способствовали провозглашенные в свое время высшим руководством страны непродуманные и нечеткие лозунги типа «берите суверенитета столько, сколько сможете», не содержавшие даже указаний на то, что это можно делать лишь в пределах, не нарушающих суверенитет РФ. Читая Конституцию Татарстана, создается впечатление, что речь идет не о государстве — субъекте Федерации, а о полностью самостоятельном, независимом государстве, не входящем в состав другого государства. И в самом деле, ни в Конституции Татарстана, ни в его Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с РФ нет исходного положения, что Татарстан — субъект РФ, хотя, между прочим, и упоминается, что «граждане Республики Татарстан обладают гражданством РФ» (ст. 19 Конституции Татарстана).

Поэтому не случайно, что приведенные положения Конституции Татарстана вступают в явное противоречие с общепризнанными устоями и принципами современного федерализма, его мировым опытом и с Конституцией РФ. Как показано выше (§ 3 гл. 8), в составе федерации могут быть отдельные ассоциированные территории и государства (например, Пуэрто-Рико в США), но они обычно не являются субъектами федерации, которая не может строиться на началах лишь ассоциации, ибо это одно, единое суверенное государство, а не простая сумма так или иначе объединившихся суверенных государств. Уже созданная федерация не может нормально существовать, если самостоятельность ее субъектов даже в определении их государственно-правового статуса ничем не ограничена, ибо это равнозначно отрицанию суверенитета федерации. Ни одна из существующих в мире федераций не признает за своими субъектами право сецессии и ни одна из них не признает безоговорочное верховенство законов субъекта федерации. Федерации не присуще и безоговорочное признание ее субъектов субъектами международного права, хотя в отдельных случаях они и могут обладать ограниченной международной правосубъектностью. Поэтому, раз Татарстан — субъект РФ, указанные положения его Конституции должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ и общепризнанными устоями и принципами теории современного федерализма и его практики, особенно в связи с тем, что Конституция Татарстана принималась в специфических условиях непосредственно после распада СССР, роста центробежных тенденций в России и до принятия Конституции РФ.

К сожалению, болезнь суперсуверенизации затронула и конституции ряда других республик РФ. Так, Республика Тыва в своей Конституции 1992 г. (ст. 1) закрепляет право выхода из РФ, хотя такого права Конституция РФ не предусматривает и им не обладают другие республики — субъекты РФ. Конституция Республики Саха (Якутия) без достаточных на то правовых оснований безоговорочно заявляет о принадлежности ее территории многонациональному народу республики и объявляет ее исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Между тем в Конституции РФ речь идет о том, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), что в РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9) (заметим: используются и охраняются, а не принадлежат, не находятся в собственности) и что территория РФ включает в себя территорию ее субъектов (ч. 1 ст. 67). При подписании Федеративного договора Башкортостан добился принятия дополнительного протокола, устанавливающего ряд особых полномочий этой республики по сравнению с другими республиками, хотя в этом договоре, в отличие от Конституции Татарстана и его договора с РФ, прямо говорится о Башкортостане как полноправном субъекте РФ. Все сказанное создавало и создает свои трудности и противоречия в развитии современного российского федерализма. Серьезный ущерб утверждению демократического федерализма в России нанесла многолетняя неурегулированность отношений РФ с Чеченской республикой, где с начала 90-х гг. неуклонно усиливались сепаратистские тенденции вплоть до постановки вопроса о выходе из РФ и фактического нераспространения в течение нескольких лет власти РФ на ее территорию.

6. Пути и перспективы совершенствования федерализма в России. Проблема дальнейшего развития российского федерализма является ключевой и фундаментальной для всей России. От ее успешного решения в огромной мере зависит социально-политическая стабильность в обществе и государстве, сохранение территориального единства страны, судьбы экономических и социальных реформ, демократизация всех сторон общественной жизни, становление правового государства, гармонизация межнациональных и региональных отношений, упрочение духовной общности многонационального российского общества. Сегодня, с одной стороны, можно констатировать, что за прошедшее десятилетие было сделано немало с точки зрения начала становления нового, демократического федерализма: признание суверенитета республик, расширение их прав и прав других субъектов РФ; своевременное заключение Федеративного договора 1992 г., предотвращение распада РФ и серьезное снижение напряженности во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации; сочетание общетерриториального и национально-территориального начал в структуре РФ; принятие Конституции РФ и конституционное закрепление основных принципов нового российского федерализма; широкое внедрение практики заключения договоров между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий; повышение статуса ряда субъектов РФ; утверждение линии на децентрализацию и развитие местного самоуправления; успешное решение проблемы признания и сочетания общефедерального государственного языка (русского) и государственных языков республик и др.

С другой стороны, с сожалением приходится признать, что процесс становления подлинно демократического федерализма происходит у нас медленно, трудно, непоследовательно и противоречиво, в связи с чем за десять лет было сделано намного меньше того, что можно и должно было сделать. Конечно, серьезное влияние на ход этого процесса оказало общее состояние перманентного и системного кризиса нашего общества и государства за прошедший период. Но и при этом, несомненно, можно и необходимо было сделать значительно больше. Достаточно сказать, что за более чем пятилетие, прошедшее после принятия Конституции РФ, не принято ни одного конституционного и иного федерального закона, предусмотренного самой этой Конституцией и непосредственно направленного на совершенствование федеративных отношений. До сих пор четко и конкретно не определено к какому федерализму мы стремимся, продолжается противоборство принципиально различных линий и тенденций в данной области. Во многом непоследовательными были действия федерального центра по укреплению государственного единства России и противодействию центробежным тенденциям. Серьезный удар по становлению современного российского федерализма нанесла война в Чечне и последующая неурегулированность ее отношений с РФ. Явно замедленно решаются вопросы преодоления остатков былой сверхцентализации в управлении и утверждения местного самоуправления.

Прежде всего необходимо отметить, что серьезное усиление внимания к проблемам федерализма в России за последние годы сопровождалось поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально-государственного строительства в нашей стране, путей и перспектив ее федеративного развития. Если одни связывают укрепление единства и целостности РФ, дальнейшую интеграцию ее субъектов со становлением и утверждением подлинного федерализма, сохранением и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления на путях последовательной и глубокой демократизации, то другие видят в российском федерализме и национальной государственности источник чуть ли не всех наших бед, исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и национально-государственных форм, призывают к возврату к былой губернизации страны без учета этносо-циального момента, к унитаризму и т.п. Речь идет не о частном и второстепенном, а о принципиальном и поистине судьбоносном вопросе, от правильного решения которого прямо зависит настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов. К сожалению немало ученых и политиков в России встали на позиции национально-государственного нигилизма. И хотя теория и практика современного российского федерализма вполне обоснованно не пошли по этому пути, тем не менее было бы серьезной ошибкой недооценивать чрезвычайную опасность такой позиции. Успешное совершенствование российского федерализма невозможно без полного преодоления указанной теоретической позиции и соответствующих тенденций в политике и на практике.

Одна из характерных черт современного национально-государственного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли национально-культурной автономии и ее искусственном противопоставлении национально-территориальным государственным формам. Спору нет, признание и использование у нас за последние годы национально-культурной автономии — это несомненный и важный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочисленных народов и национальных групп (меньшинств), которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэтому реализация и развитие и этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки. Но можно ли, учитывая реалии нынешней России, утверждать, что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограничиться лишь национально-культурными формами автономии и обойтись без ее национально-территориальных форм? Конечно, нет.

Нельзя не учитывать, что Россия — это многонациональное государство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности, но и потому, что в нем компактно проживают на своей исторической территории десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этносоциальные образования, для которых сегодня недостаточны формы лишь национально-культурной автономии. Необходимо иметь в виду, что народы дореволюционной России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой всегда было вполне естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей. В советский период, как уже отмечалось, федерализм и автономия многие десятилетия носили чисто декоративный характер, а национальная государственность целого ряда народов ликвидировалась, а они сами насильственно депортировались. Поэтому нет ничего удивительного в том, что тяга к созданию и сохранению своей реальной национальной государственности и подлинного федерализма не ослабевала, а неуклонно и закономерно усиливалась, что особенно наглядно проявилось в условиях демократизации. И сегодня народы России видят в них важный фактор демократизации всех сторон их жизни, действенного сочетания национальных и интернациональных интересов, сохранения и развития своей национальной самобытности, своих культур, языков, традиций и т.д. Поэтому важно не «сталкивать лбами» национально-культурную и национально-территориальную автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из этих видов автономии.

Современный национально-государственный нигилизм связан и с искаженным пониманием и толкованием сути демократической национальной государственности. Последняя ошибочно изображается как якобы государственность только данного этноса и к тому же служащая лишь его интересам. Совершенно очевидно, что такое антидемократическое, а по сути дела, сугубо националистическое представление о национальной государственности ничего общего не имеет с демократической национальной государственностью, о которой сегодня идет речь в России. Суть дела в том и состоит, что демократическая национальная государственность — это государственность не только той нации (этноса), которая дала имя данной республике или автономии, но и представителей всех других национальностей, проживающих на ее территории.

Именно такое интернационалистское понимание национальной государственности содержится не только в Конституции РФ, где говорится о многонациональном народе России как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Бурятии в этой связи речь идет непосредственно не об одних бурятах, а о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей». В ст. 3 Конституции Хакасии также говорится не об одних хакасах, а о «многонациональном народе Хакасии как единственном источнике власти». Аналогичные формулы содержатся и в Конституциях Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии) и др., в которых к тому же прямо подчеркивается необходимость выражения «интересов и воли всех граждан республики».

К примеру, ст. 1 Конституции Татарстана указывает, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы многонационального народа республики». Это означает, что Республика Татарстан — одновременно государственность татарской нации и всего многонационального народа этой республики. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего населения Татарстана. В этом находит свое государственное выражение единство национального и интернационального в демократической национальной государственности. С одной стороны, демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение, а следовательно, и право на свободный выбор форм своего государственного существования. С другой — это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, уважения их прав и интересов, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дискриминации инонационального населения.

Конечно, в реальной жизни, в практике федеративного строительства в России имели, имеют и, вероятно, будут иметь место националистические истолкования и использование национально-государственных форм. Но решительно противостоя таким взглядам и борясь с национал-сепаратизмом и в данном вопросе, нельзя отбрасывать самою национальную государственность и национально-территориальные начала в российском федерализме. Отказ от них в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепаратизма, усилить влияние местной этнократии, поставить под вопрос единство и целостность страны. Поэтому необходимо не произвольное, а научно обоснованное толкование, применение и совершенствование демократических принципов национальной государственности и федерализма, способных стать в этом случае серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочение единства и целостности федеративной России. В июне 1996 г. была принята «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», в которой говорится: «Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал». Это вселяет уверенность в том, что новая Россия изберет правильный путь укрепления своей государственности, ничего общего не имеющий с национально-государственным нигилизмом.

Говоря о национально-территориальных аспектах российского федерализма, важно подчеркнуть еще два момента. Во-первых, принцип национальной государственности вовсе не означает, что каждая нация (этнос) обязательно должна иметь отдельное, обособленное от других народов государство или государственное образование по установке «одна нация — одно государство». Национальная государственность может иметь однонациональную, двунациональную и многонациональную разновидности. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность — это тоже национальная государственность в ее своеобразных видах.* В РФ 32 национальных государства и национально-государственных образования. Но это не значит, что именно столько народов имеют свою государственность в нашей стране. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны нередко встречающиеся в литературе утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в число народов России при этом включаются и десятки разрозненно проживающих национальных (этнических) групп, представляющих зарубежные этносы.

 

* В этой связи нам представляется неудачным, непоследовательным и противоречивым утверждение М.В. Баглая о том, что «Россия не является национальным государством, это многонациональное государство; республики — субъекты Федерации являются национальными государствами, несмотря на мноюнациональный состав их населения» (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 293). Во-первых, Россия не является однонациональным (моноэтничным) государством, которому обычно в этом плане противополагаются многонациональные (полиэтничные) страны, в том числе и Россия, во-вторых, непонятно почему при таком подходе к пониманию национального государства все республики РФ называются национальными государствами, если ряд из них не просто имеют многонациональный состав населения, но в своей основе являются двунациональными и многонациональными.

 

Во-вторых, достаточно часто национально-территориальный принцип построения федерации и государственности незаметно подменяется и отождествляется с этносоциальным и национальным, этническим. Строго говоря, это неправомерно. Дело в том, что сама формулировка этого принципа как национально-территориального и его практическое претворение в жизнь в ходе национально-государственного строительства в нашей стране всегда была направлена против абсолютизации чисто этнического начала в государственном строительстве. Хорошо известно, что когда нередко в ходе такого строительства этнический фактор вступал в противоречие с интересами, например, обеспечения экономической целостности определенной территории, то приоритет чаще всего отдавался последнему в рамках следования национально-территориальному принципу. Этот принцип, понимаемый не с националистических позиций абсолютизации этнического, не только не исключает, но и предполагает внимательный учет и интернационального, в частности, экономико-территориального.

Заключение Федеративного договора 1992 г., принятие Конституции РФ 1993 г., утверждение концепций государственной национальной и региональной политик РФ (1996 г.), широкая практика подготовки и заключения договоров РФ с большинством ее субъектов по разграничению предметов ведения и полномочий при всем их значении не решили всех проблем совершенствования российского федерализма. Важнейшим направлением такого совершенствования, несомненно, продолжает оставаться укрепление единства и целостности России как федеративного государства, в том числе и путем упрочения единства его конституционно-правовой системы. В этом отношении очень большое значение будет иметь подготовка и принятие целого ряда федеральных конституционных и иных законов, особенно по проблемам федеративных отношений, предусмотренных Конституцией РФ, включая федеральные конституционные законы о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (ст. 65), о порядке изменения статуса субъекта РФ (ст. 66), а также федеральные законы о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 76), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77), о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области (ст. 66) и др. Серьезное запаздывание с разработкой и принятием этих законов уже крайне негативно сказалось на становлении нового российского федерализма.

Не менее важное значение имеет постепенная и терпеливая, но в то же время твердая, постоянная и неуклонная работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций республик и уставов субъектов РФ, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и др. При этом важно избегать двух крайностей: с одной стороны, нельзя не учитывать, что сегодня у нас идет поиск оптимальных форм взаимоотношений между РФ и ее субъектами на начальном этапе становления


Оцените книгу: 1 2 3 4 5