Название: Конституционное право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 4288

§ 2. полномочия и порядок деятельности правительства

Полномочия. Поскольку правительство призвано выполнять очень широкие и разнообразные исполнительно-распорядительные функции, постольку и его компетенция по управлению страной достаточно объемна, хотя и далеко не одинакова в странах с различной формой государственного правления. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях полномочия правительства серьезно ограничены тем, что в них глава государства реально стоит во главе исполнительной власти, в то время как правительство (кабинет) действует от его имени и по его поручению. Значительно шире полномочия правительства в парламентарных, а отчасти и в полупрезидентских республиках и парламентарных монархиях, где не только фактически, но нередко и формально исполнительную власть возглавляет правительство. В федеративных государствах полномочия федерального правительства ограничиваются не только полномочиями главы государства и других федеральных государственных органов, но и полномочиями правительств и других органов субъектов федерации.

Несмотря на то что конституции большинства стран определяют компетенцию правительств лишь в самом общем виде, о чем уже говорилось в предшествующем параграфе данной главы, есть и такие, где она характеризуется более или менее подробно и четко (конституции Португалии,Украины, Беларуси, Словакии, Японии, Аргентины, Армении, Казахстана, Туркменистана, Кыргызстана и др.). В Конституции Португалии (ст. 200—204), например, подробно определяется политическая компетенция Правительства (контрассигнация актов Президента; ведение переговоров и заключение международных соглашений; внесение предложений законов и постановлений в парламент; предложений Президенту о проведении референдума, об объявлении осадного или чрезвычайного положения, об объявлении войны или заключении мира; представление парламенту финансовых отчетов государства и др.); его законодательная компетенция (принятие декретов-законов; решение вопросов собственной организации и деятельности) и административная компетенция (разработка планов основных направлений деятельности и обеспечение их выполнения; исполнение бюджета государства; принятие регламентирующих актов во имя должного исполнения законов; руководство службами и деятельностью непосредственной гражданской и военной администраций; охрана демократической законности и др.). В Конституции также четко определены компетенция Совета Министров как относительно более узкого, чем все правительство, органа и компетенция Премьер-министра и других членов правительства.

Обобщая опыт конституционного закрепления компетенции правительства в различных странах, можно сказать, что в принципе эта компетенция в условиях демократии определяется прежде всего реализацией принципа разделения властей, в связи с чем полномочия правительства — это полномочия в рамках осуществления исполнительной власти, что, конечно, не исключает возможности его определенного участия и в законодательном процессе. Далее, поскольку исполнительная власть принадлежит обычно не только правительству, но и главе государства, постольку компетенция правительства, в состав которого не входит глава государства, находится в непосредственной зависимости от объема полномочий главы государства в осуществлении исполнительной власти. При этом полномочия правительства в этом соотношении носят остаточный характер, ибо чем выше и шире полномочия главы государства, тем меньшими и узкими бывают полномочия правительства. Конкретное соотношение формально закрепляемых и реально выполняемых функций правительства в каждой отдельной стране зависит от многих условий и факторов и прежде всего, как уже отмечалось, от утвердившейся в ней формы государственного правления.

Полномочия правительства могут классифицироваться по различным основаниям. Поскольку управленческая деятельность правительства охватывает все сферы жизни общества, постольку нередко речь идет о подразделении полномочий правительства по этим сферам — экономической, политической, социальной и духовной. Более дифференцированной и конкретной представляется классификация правительственных полномочий по основным направлениям его деятельности. Говоря обобщенно, т.е. абстрагируясь от национальных особенностей статуса, объема и характера компетенции правительства в отдельных странах, можно сказать, что для него характерно осуществление следующих основных полномочий.

Первым и важнейшим направлением работы правительства является исполнение законов, принятых законодательным органом. В этой связи правительство разрабатывает многообразные планы и программы реализации предписаний законов, принимает соответствующие этой задаче собственные акты, практически организует и обеспечивает их выполнение. Многие конституции специально подчеркивают, что вся деятельность правительства должна соответствовать закону и осуществляться во имя его исполнения. Так, в Конституции Франции (ст. 21), в частности, говорится, что Премьер-министр «обеспечивает исполнение законов».

Вторым важнейшим направлением деятельности правительства является организация государственного аппарата и руководство его деятельностью. Исполнение законов и эффективность всей другой деятельности правительства находится в решающей зависимости оттого, как организованы многочисленные министерства и другие ведомства и как осуществляется через них руководство всем государственным аппаратом. Правительству, его министерствам и ведомствам принадлежит ведущая роль в практическом формировании государственного аппарата и непосредственном руководстве его работой. Правительство фактически самостоятельно реорганизует государственный аппарат, хотя формально это может входить в полномочия главы государства. В Конституции Швеции (п. 1 гл. 7), например, указывается: «Для подготовки относящихся к ведению Правительства вопросов существует правительственный аппарат. В него входят департаменты по различным отраслям деятельности. Правительство распределяет дела между департаментами. Премьер-министр назначает из числа министров глав департаментов».

Третьим общим и типичным направлением деятельности правительства является участие в законотворчестве и осуществление собственной нормотворческой деятельности. Это находит свое выражение прежде всего в том, что правительство обладает правом законодательной инициативы и именно оно обычно подготавливает, оформляет и вносит в парламент подавляющее большинство законопроектов. Правительство нередко (например, в Испании, Италии, Португалии и др.) обладает правом принимать декреты-законы, не противоречащие Конституции и действующему законодательству и подлежащие последующему утверждению парламентом. В то же время важное место в деятельности правительства занимает подготовка и принятие его подзаконных нормативных актов, входящих в собственную компетенцию правительства. Кроме того, в ряде случаев (например, в Великобритании, Португалии и др.) правительство может по уполномочию парламента издавать нормативные акты по вопросам, которые входят в исключительную компетенцию парламента.

Четвертым очень важным и характерным основным направлением деятельности правительства служит разработка проекта и исполнение государственного бюджета. Хотя само принятие бюджета входит в компетенцию парламента, трудоемкая, многоплановая и кропотливая разработка проекта государственного бюджета и его исполнение после принятия парламентом целиком находится в компетенции правительства, является одной из его важнейших и специфичных задач. Конституция Испании (ч. 1 ст. 134), например, устанавливает, что правительство вырабатывает генеральный бюджет государства, а парламент его рассматривает, вносит поправки и одобряет. Конституция Ирландии (п. 3 ч. 4 ст. 28) обязывает правительство подготавливать смету денежных доходов и смету денежных расходов на каждый финансовый год и представлять их на обсуждение палаты представителей.

Наконец, пятая широкая и важная область полномочий правительства связана с руководством или участием в руководстве внешней и военной политикой. Понятно, что в президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях эта область входит прежде всего в компетенцию главы государства, а правительство (кабинет) принимает участие под его руководством в проведении внешней и военной политики. Но в парламентарных республиках и парламентарных монархиях и в этой области решающая роль принадлежит правительству и его премьер-министру. Правительство проводит международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения, формирует дипломатический аппарат, руководит деятельностью всех внешнеполитических и военных органов государства, включая внешнюю разведку, осуществляет строительство вооруженных сил, организует оборону страны и т.д. В ст. 89 Конституции Армении, в частности, говорится, что Правительство «обеспечивает осуществление обороны, национальной безопасности и внешней политики Республики».

Организация деятельности. В организации работы правительства решающая роль принадлежит главе правительства (или главе государства в тех президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях, где он обычно стоит во главе кабинета и где нет отдельного главы правительства). В большинстве стран глава правительства именуется премьер-министром (Великобритания, Франция, Япония, Канада, Украина, Бельгия, Дания, Ирландия, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция, Армения, Кыргызстан и др.), т.е. первым министром (от фр. premier — первый); председателем Совета Министров (Италия); председателем Правительства (Испания, Чехия и др.); Федеральным канцлером (Германия, Австрия) и т.д.

Глава правительства, особенно в странах с парламентарными формами государственного правления, обладает очень высоким статусом и широкими полномочиями, которые имеют тенденцию в целом возрастать. В его функции входит не только формирование правительства или участие в нем, но и определение основных направлений политического курса правительства, общее руководство его осуществлением, координация деятельности отдельных министерств и др. Статья 82 Конституции Греции закрепляет, что «Правительство определяет и направляет общую политику страны в соответствии с положениями Конституции и законов», а «Премьер-министр обеспечивает единство Правительства и направляет действия его и государственного аппарата в целом на претворение в жизнь правительственной политики в рамках закона». В Основном законе ФРГ (ст. 65) речь идет о том, что «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность». А вот как Конституция Казахстана (ст. 67), президентской республики, определяет функции премьер-министра: он организует и руководит деятельностью Правительства, персонально отвечает за его работу; представляет парламенту доклад о программе Правительства; подписывает постановления Правительства; докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях; выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства. Аналогичные положения содержатся в Конституции Беларуси (ст. 106).

Основной формой коллегиальной работы правительства являются его заседания, которые проходят под председательством главы государства или премьер-министра. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях такие заседания проводятся сравнительно редко, по указанию главы государства, ибо большинство вопросов решается самим президентом (монархом) или при участии узкого круга министров, советников и др. В странах с парламентскими формами государственного правления заседания правительства проводятся более часто и регулярно, чаще всего в период парламентских сессий. В некоторых конституциях (например, Словакии) устанавливается, какие вопросы правительство должно решать коллегиально. В ряде стран (Великобритании, Индии и др.) видное место занимают комитеты кабинета, состоящие из части министров и позволяющие разгрузить кабинет в целом при коллективном обсуждении и решении сравнительно менее важных вопросов. Ключевые комитеты кабинета часто возглавляет премьер-министр.

Отдельные министерства и ведомства — это отраслевые органы исполнительной власти, каждый из которых, в отличие от правительства в целом, обладает не общей, а специальной компетенцией, т.е. совокупностью полномочий лишь в определенной сфере государственного управления. Во главе министерств стоят министры (от лат. minister — служитель, подручный), которые единолично решают вопросы в соответствующей области управления, хотя и могут опираться на мнение коллегии министерства или иного круга высокопоставленных министерских специалистов. Ведомства подразделяются на правительственные, руководители которых входят в состав правительства, имеют ранг министра и назначаются главой государства, и неправительственные, руководители которых не имеют ранга министра, не входят в состав правительства и назначаются премьер-министром.

Правительство очень часто несет солидарную ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо перед тем и другим. Как уже отмечалось (см. гл. 6), первое характерно для президентских республик, абсолютных и дуалистических монархий; второе — для парламентских республик и парламентских монархий; третье — для полупрезидентских республик. Солидарная ответственность правительства означает, что при неодобрении его политики, деятельности или его отдельных членов уходят в отставку все члены правительства. Конкретными формами выражения такого неодобрения со стороны парламента является обычно вынесение им вотума недоверия и отказ в доверии, а со стороны главы государства — увольнение им в отставку правительства. Но политическая ответственность может носить и индивидуальный характер, когда в отставку уходит только тот член правительства, которому выражено недоверие или неодобрение. В ряде стран имеет место как солидарная, так и индивидуальная политическая ответственность. В Конституции Италии (ст. 95), например, говорится, что «министры коллегиально ответственны за действия Совета министров, индивидуально — за действия своих ведомств». Члены правительства в парламентарных республиках и парламентарных монархиях несут политическую ответственность и перед премьер-министром, который имеет право потребовать от каждого из них ухода в отставку.