Название: Конституционное право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 4288

§ 3. правительство российской федерации

Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть страны осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно важно и сложно в условиях федеративных государств. Вместе с тем Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной власти — законодательной и судебной.

Конституционный статус. Поскольку Правительство РФ — это правительство президентской республики с очень большими полномочиями президента прежде всего по отношению к исполнительной власти (см. гл. 10), постольку в правильном понимании конституционно-правового статуса Правительства РФ первостепенное значение имеет определение характера его взаимоотношений с Президентом. Сложность решения этого вопроса объективно обусловлена тем, что, с одной стороны, Президент РФ не входит в состав Правительства РФ и не возглавляет его и официально не стоит во главе исполнительной власти; а с другой — как глава государства, определяющий основные на» правления внутренней и внешней политики, выступающий в качестве гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающийсогласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ, несомненно, играет определяющую и решающую роль в принципиальном руководстве исполнительной властью. Поскольку именно в его руках находятся решающие рычаги назначения и отстранения от должности членов Правительства, он напрямую руководит рядом министерств, имеет право давать обязательные к исполнению поручения Правительству, может председательствовать на заседаниях Правительства, которое к тому же несет ответственность почти исключительно перед Президентом, ему подотчетно и подконтрольно.

В связи с этим нельзя безоговорочно согласиться с встречающимся мнением, что Правительство РФ — высший орган федеральной исполнительной власти в РФ.* Более правильной представляется позиция М.В. Баглая: «Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Российской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Поэтому когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны...».**

* См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 427.

** Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 557.

Таким образом, Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть в стране, занимает подчиненное положение по отношению к Президенту РФ, будучи обязанным строить свою деятельность не только в соответствии с законами, но и с указами и распоряжениями Президента РФ, имеющими более высокую юридическую силу, чем постановления Правительства. Вместе с тем Правительство РФ в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения и издает свои правовые акты, не требующие согласия или разрешения Президента РФ, самостоятельно организует свои отношения как с федеральными органами законодательной и судебной властей, так и с органами государственной власти субъектов РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ определяются принципом разделения властей, что означает их самостоятельность и невмешательство в дела друг друга. Министр не может быть депутатом, а депутат министром. Правительство РФ не подотчетно парламенту и его палатам и не обязано в любом случае уходить в отставку при выражении ему вотума недоверия Государственной Думой. Вместе с тем закон обязывает членов Правительства РФ по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Как уже отмечалось (гл. 11), Государственная Дума дает Президенту РФ согласие на назначение Председателя Правительства РФ; широкое взаимодействие между Правительством и парламентом, его палатами, их постоянными комитетами и комиссиями осуществляется в области законопроектной работы.

Взаимоотношения Правительства РФ с органами судебной власти характеризуются прежде всего расширением и усилением контроля последних за деятельностью органов исполнительной власти. Конституционный Суд РФ получил право решать вопрос о конституционности нормативного акта Правительства РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ — право признать недействительным ненормативный акт Правительства РФ. В судах общей юрисдикции Правительство может выступать ответчиком по административным, трудовым и гражданским делам. Отношения с органами правосудия регулируются и специальным постановлением Правительства РФ «О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах» (август 1994 г.).

В целом правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ (ст. 10, 11, 83, 90, 103, 104, 110-117 и др.), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997),* в ряде специальных законов (например, «Об обороне», «О безопасности» и др.), в указах Президента РФ (например, в указе «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями), а также отдельными положениями регламентов палат Федерального Собрания РФ, временным Регламентом Правительства РФ (август 1995 г.) и другими правовыми актами.

СЗ РФ. 1997. №51. Cт. 5712.

Состав и формирование. Правительство РФ — коллегиальный орган федеральной государственной власти. В его состав входят, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. В число заместителей Председателя Правительства РФ включаются на практике и первые заместители Председателя, а в число членов Правительства — только те руководители федеральных органов исполнительной власти, которые имеют ранг федеральных министров. Поэтому число федеральных министров обычно в два-три раза меньше, чем число руководителей федеральных органов исполнительной власти. Число министров, заместителей и первых заместителей Председателя Правительства Конституцией РФ не ограничивается.

Формирование Правительства РФ осуществляется Президентом РФ при участии Государственной Думы и Председателя Правительства. Председателя Правительства РФ, как уже отмечалось, назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111). Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Последняя рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом кандидат докладывает Думе программу основных направлений деятельности будущего правительства и отвечает на вопросы депутатов. В случае, если Государственная Дума трижды отклоняет представленные кандидатуры, Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

После назначения Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, куда входят федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России и др. Он же предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 112). Конституция РФ не ограничивает число министров, а также число заместителей и первых заместителей Председателя Правительства РФ. Это определяется самим Президентом РФ. Так, в августе 1999 г. Указом Президента РФ* структура федеральных органов исполнительной власти была реорганизована и в нее вошли 26 министерств, 10 государственных комитетов, 3 федеральных комиссии, 14 федеральных служб, 9 федеральных агентств, 2 федеральных надзора. Было также установлено, что у Председателя Правительства РФ будет пять заместителей, в том числе два первых.

* Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 августа 1999 г. // Российская газета. 1999. 18 авг.

Члены Правительства РФ не могут быть депутатами парламента, занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, в том числе и в политических партиях, членство в которых они могут сохранять; они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе.

Поскольку речь идет о президентской форме государственного правления, в рамках которой правительство не зависит от парламента, Правительство РФ может и не отражать партийный состав парламента и не носить коалиционный характер. Очень часто при формировании Правительства РФ подчеркивается, что оно осуществляется не на партийно-политической, а на профессиональной основе, независимо от партийно-политической принадлежности членов Правительства. Это, конечно, не означает, что политические моменты вовсе не учитываются в процессе формирования Правительства. Нет ничего удивительного, что Президент РФ хочет видеть в кресле Председателя Правительства РФ своего политического единомышленника, а Председатель Правительства РФ — иметь свою команду, проводящую в принципе единую политическую линию Правительства. Опыт показывает, что формирование правительства на профессиональной основе вовсе не исключает возможность любого учета партийно-политических факторов, тем более что и при президентской республике успешная и стабильная работа правительства в немалой степени зависит от раскладки политических сил в парламенте и умения наладить сотрудничество с ним.

Компетенция. Полномочия Правительства РФ очень широки и охватывают все основные сферы общественной жизни. Статья 114 Конституции РФ, в которой определяется его компетенция, включает вопросы экономики и финансов, социальной сферы, науки, культуры и экологии, обороны, государственной безопасности и внешней политики, прав человека, законности и др. Важно при этом отметить, что приведенный в данной статье перечень полномочий Правительства РФ не является исчерпывающим, ибо последний пункт этого перечня гласит, что Правительство «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Как уже отмечалось выше в данном параграфе, многие конкретные полномочия Правительства РФ закрепляются в других статьях Конституции РФ, федеральных законах и указах Президента РФ Конечно, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть совместно с Президентом страны и под его руководством. Но если, к примеру, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то организация реализации этих направлений ложится на Правительство РФ.

В области финансово-экономической деятельности Правительство РФ: разрабатывает единую финансовую, кредитную, денежную и налоговую политику и обеспечивает ее реализацию; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен; управляет государственным внутренним и внешним долгом; осуществляет установленные законом валютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает программы экономического развития; обеспечивает свободу экономической деятельности и осуществляет в установленных пределах регулирование экономических процессов, осуществляет управление федеральной собственностью; вырабатывает и реализует структурную и инвестиционную политику государства; разрабатывает и проводит политику международного экономического сотрудничества; вырабатывает прогнозы экономического и социального развития страны и др.

В области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики. В этих целях оно разрабатывает разнообразные социальные программы и меры поддержки и развития культуры, науки и образования, охраны здоровья граждан, поддержки семьи, материнства, отцовства, детства, молодежи, по развитию физической культуры, спорта, туризма, охране окружающей среды, гарантированию установленного законом уровня оплаты труда и социального обеспечения, защите наименее социально защищенных слоев населения, сокращению безработицы и др. и обеспечивает их выполнение или участвует в нем.

Эти и многие другие конкретные полномочия Правительства РФ, в развитие общего положения Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст.114), сформулированы в целом ряде соответствующих федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в Законе РФ «Об образовании» (январь 1996 г.) на Правительство РФ возлагается: разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти; определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения; установление порядка определения объемов и структуры приема обучающихся в государственных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета и др.

В сфере обороны, безопасности и внешней политики Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и реализации внешней политики РФ. Учитывая особую важность и значимость этих областей государственной деятельности, руководители соответствующих министерств и ведомств находятся в непосредственном подчинении Президенту РФ. Но и полномочия Правительства РФ в этих областях также немалые, что закрепляется в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон «Об обороне»* (май 1996 г.) устанавливает, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам; разрабатывает мобилизационные планы; контролирует выполнение оборонного заказа; организует систему военного образования, воинского учета и призыва на военную службу; осуществляет контроль за экспортом вооружений и др. В Федеральном законе «О безопасности»* (март 1992 г.) определяется, что Правительство РФ обеспечивает руководство органами безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти РФ и ее субъектов. В Указе Президента РФ «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» (апрель 1996 г.) Правительству РФ поручалось, в частности, разработать меры по реализации указанной стратегии как составной части национальной безопасности в целях обеспечения такого развития экономики, при котором «создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз».

* СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

** ВВС РФ. 1992. № 15. Ст. 770. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. (ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 77).

Поскольку руководство внешней политикой является по Конституции РФ прерогативой Президента РФ, Правительство РФ, не имея полномочий по такому руководству, тем не менее играет немаловажную роль в реализации внешней политики. Оно обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и в международных организациях, принимает меры по выполнению международных договоров, заключает межправительственные соглашения, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества, решает вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью Правительство РФ осуществляет меры по разработке и реализации программы по обеспечению законности, безопасности, прав и свобод личности, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью; обеспечивает финансовую и материально-техническую базу деятельности судебных органов, органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и др. На Министерство юстиции, например, возложены организационно-правовое обеспечение судебной реформы, создание необходимых условий для функционирования судов общей юрисдикции и военных судов. В компетенцию Правительства РФ входит анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Организация деятельности. В организации и проведении деятельности Правительства РФ центральная и ведущая роль, несомненно, принадлежит его Председателю, который, согласно ст. 113 Конституции РФ, определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В определении и реализации основных направлений деятельности Правительства его Председатель руководствуется прежде всего ст. 114 Конституции РФ, в которой определяется компетенция Правительства РФ в целом и которая уже была рассмотрена выше, а также Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.).

Особо важная и решающая роль Председателя Правительства РФ выражается здесь в том, что он: разрабатывает и представляет Президенту РФ предложения по структуре и составу Правительства, назначению на должность членов Правительства и освобождении их от должности; распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства; проводит заседания Правительства и подписывает его акты; утверждает регламент работы Правительства; представляет Правительство внутри страны и в международных отношениях; систематически информирует Президента РФ о работе Правительства; назначает исполняющего обязанности Председателя Правительства на время своего отсутствия; исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности. Кроме того, именно Председатель Правительства представляет Президенту РФ разработанные Правительством законопроекты и проекты указов Президента РФ, вносит в Государственную Думу проекты законов в порядке законодательной инициативы, проекты федерального бюджета и отчеты об их исполнении и др. документы.

Заседания Правительства РФ проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Для признания его правомочным на заседании должны присутствовать не менее двух третей членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов списочного состава членов Правительства. При отсутствии Председателя Правительства заседания проводит его первый заместитель. В заседаниях Правительства могут участвовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка. Заседания носят открытый характер, хотя отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседаниях.

На заседаниях Правительства РФ обсуждаются и решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного развития страны. Исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также формирования и расходования государственных внебюджетных фондов; проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; объемы выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; проекты программ приватизации государственной собственности; некоторые вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки за счет средств федерального бюджета; решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ. Только на заседаниях Правительства: образуется его Президиум; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов; утверждается Регламент Правительства РФ; утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может создавать свой Президиум, решения которого могут оформляться как распоряжения Правительства. Подготовительную работу к заседаниям, а также контроль за исполнением решений Правительства осуществляет Аппарат Правительства во главе с его руководителем в ранге министра, назначаемым Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115). В этом проявляется подзаконный характер актов Правительства РФ. Наиболее значительные из них принимаются в форме постановлений, а в форме распоряжений — акты по оперативным и другим текущим вопросам. Нормативные акты, как правило, оформляются в форме постановлений. Постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ, а распоряжения могут подписываться и его первым заместителем. Нормативные правовые акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение 10 дней после их регистрации и в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Сроки полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает прямо срока полномочий Правительства РФ. Тем не менее из нее ясно вытекает, что парламентские выборы не влекут за собой смену Правительства, Президент РФ имеет возможность в любой момент по своему усмотрению отправить в отставку Правительство, а перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия (ст.116). Вместе с тем прекращение полномочий Правительства РФ Президентом РФ может быть связано с позицией самого Правительства или с позицией Государственной Думы. Статья 117 определяет, что отставка Правительства может иметь место, когда: 1) Правительство РФ само подает в отставку, а Президент РФ принимает ее (хотя может и отклонить); 2) Президент РФ по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства РФ; 3) Государственная Дума выражает недоверие Правительству РФ, а Президент РФ объявляет о его отставке (хотя имеет возможность не согласиться с решением Государственной Думы); 4) Государственная Дума в ответ на постановку Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству РФ отказывает в доверии, а Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства (хотя может и распустить Государственную Думу). Если Государственная Дума повторно в течение трех месяцев выражает недоверие Правительству, Президент РФ также оказывается перед дилеммой: либо объявить об отставке Правительства РФ, либо распустить Государственную Думу.

Обеспечивая непрерывность работы исполнительной власти, Правительство РФ, ушедшее в отставку или сложившее свои полномочия перед вновь избранным президентом, по поручению Президента РФ продолжает исполнять свои обязанности до сформирования нового правительства. Следует также заметить, что отставка Правительства может быть как коллективной, так и индивидуальной, т.е. отставкой отдельных членов Правительства, которых освобождает от должности Президент РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Что такое правительство и каково его место в системе органов государственной власти?

Какова своеобразная роль правительства в условиях различных форм государственного правления?

Каков состав правительства? Что такое однопартийное, коалиционное и беспартийное правительства и когда они складываются?

Как формируются правительства? Чем отличаются парламентский и внепарламентский путь формирования правительства?

В чем отличие конституционно-правового статуса правительства в президентских и парламентских республиках?

Каковы основные полномочия правительства, в том числе и по отдельным важнейшим сферам его деятельности?

Как организуется деятельность правительства и в чем проявляется здесь особая роль премьер-министра?

Каков конституционно-правовой статус Правительства РФ?

Каков состав Правительства РФ?

Как формируется Правительство РФ?

Какова компетенция Правительства РФ в различных областях общественной жизни?

Как организуется деятельность Правительства РФ и какова в этом роль его Председателя?

ЛИТЕРАТУРА

Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.

Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997.

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998.

Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997.

Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998.

Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 1997.

Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.

Сукиасян М.А. Власть и управление в России. М., 1996.

Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации». М., 1998.

Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации». Комментарий. М., 1999.

Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995.