Название: Международное право

Жанр: Право

Рейтинг:

Просмотров: 1407

§ 4. взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе

В теории международного права осуществлены исследования проблем внутригосударственной реализации норм международного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см. гл. 8).

Можно классифицировать формы реализации по трем вариантам непосредственного применения:

1) самостоятельное применение норм международных договоров — без прямого участия норм национального законодательства, но не вне сферы их воздействия;

2) совместное применение норм международных договоров и "родственных" норм национального законодательства, что связано с функционированием обозначенных выше правоприменительных комплексов;

3) приоритетное применение норм международных договоров вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях.

Приходится констатировать, что более принятой в наших законодательных актах долгое время была третья форма. Такая традиция в той или иной мере ограничивает возможности участия международно-правовых норм во внутригосударственном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах гражданского судопроизводства, Основах законодательства о браке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в последующие годы появились статьи (заключительная в каждом акте)под названием "Международные договоры", реже — "Применение международных договоров". Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гражданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жилищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте применения — в случаях противоречия нормы закона норме договора.

В современных законах Российской Федерации использование прежних наименований статей сочетается с их одноплановым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из новейших примеров — Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", вступивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая "Международные договоры", предусматривает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регулятора названы исключительно внутригосударственные законы и иные нормативные правовые акты. Между тем известны договоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглашения (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным законодательством применение.

Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентированы на комплексный подход. Таков Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", ст. 9 которого "Применение международных договоров" имеет две части. В первой речь идет о ситуациях совместной регламентации: "При решении вопросов гражданства наряду с настоящим Законом подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регулирующие эти вопросы"; во второй содержится" традиционная норма о методе решения коллизионных ситуаций.

Новый Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) в отличие от прежнего ГК РСФСР также констатирует разностороннее участие международного права в регулировании гражданско-правовых отношений. Статья 7 "Гражданское законодательство и нормы международного права" на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусматривает непосредственное применение международных договоров РФ к соответствующим отношениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.

Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в процессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и международно-правовых норм. Важным ориентиром 'и побудительным фактором в этой деятельности являются используемые в различных статьях законов отсылки к международным договорам*.

* См.: Российская правовая система и международное право. Законодательство Российской Федерации о применении общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (извлечения из правовых актов) / Сост. и науч. ред. Г. В. Игнатенко. Екатеринбург, 1997.

Прежде всего имеются в виду ситуации, по поводу которых в самом национальном законодательстве содержатся отсылки к международным договорам, выраженные такими формулировками: "в соответствии с международными договорами" (ч. 3 ст. 57 Закона РФ "Об образовании" 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); "на основе международных договоров" (ч. 4 ст. 17 Закона РФ "О космической деятельности" 1993 г.); "в силу международных договоров" (ст. 36 Патентного закона РФ 1&92 г.); "в случаях, предусмотренных международным договором" (ч. 3 ст. 12 УК РФ); "в порядке, определяемом международными договорами" (ст. 437 ГПК РСФСР, ст. 21 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" 1993 г.).

В некоторых случаях отсылки к международным договорам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нормы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод обусловлено наличием соответствующих международных договоров ("Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации..."). Иной по содержанию смысл, но сходное функциональное назначение имеет упоминание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", посвященной регламентации выхода из гражданства. Согласно этой норме ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых российским законом.

Следующий вариант отсылок — предписание нормы закона о ее применении в комплексе с "родственной" нормой международного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, прокуратура, любой государственный орган, в компетенцию которого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретного дела должны применить одновременно, отразив это в соответствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, которая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. Например, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате документы, составленные за границей с участием должностных лиц компетентных органов других государств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом Министерства иностранных дел РФ. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, такие документы принимаются нотариусом без легализации.

В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов. Правила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с представлением официальных документов, составленных за рубежом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.

В ст. 11 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопровождается положением о возможности упрощенного порядка пропуска граждан России и сопредельного государства в соответствии с договором Российской Федерации с этим государством.

Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыскивать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обусловлена отсылочными пробелами законодательства, когда правоприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеется всего две статьи, включающие отсылки к международным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие статьи (прежде всего ст. 146, 188, 189, 206, 211, 227, 228, 253, 323, вся глава 34).

Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия заключения брака определяются для каждого из будущих супругов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требования законодательства, на территории которого заключается брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же договорами правоприменитель обязан руководствоваться при определении дееспособности физического лица (определяется законодательством государства, гражданином которого является это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государства, по законам которого оно было учреждено).

Следует отметить распространение такого метода, как принятие в связи с заключением международного договора (одновременно со вступлением его в силу, вскоре после этого, а порой и спустя длительный период его действия) специального закона или иного правового акта, определяющего порядок применения заключенного договора, регламентирующего меры по выполнению обязательств, вытекающих из этого договора для нашего государства. Так, после присоединения СССР к Конвенции по вопросам гражданского процесса было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения в СССР этой Конвенции; в связи со вступлением в силу Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, Президиум Верховного Совета СССР издал 10 августа 1979 г. указ о порядке выполнения обязательств, вытекающих для СССР из этой Конвенции. Интересна судьба применения Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Первоначально, 4 августа 1976 г., Совет Министров СССР принял постановление об утверждении Конвенции и о мероприятиях по ее выполнению. С учетом действия ее норм и в целях проведения необходимых государственных мероприятий 13 сентября 1994 г. Правительство Российской Федерации приняло новое постановление — о мерах по обеспечению обязательств Российской Стороны, вытекающих из данной Конвенции.

Известны многочисленные случаи применения судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел правил договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, ряда Конвенций Международной организации труда. Интересен пример разъяснения Верховного Суда РФ, адресованного судам, относительно их действий в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 29 сентября 1994 г.).

Правоприменительные действия могут осложняться тем обстоятельством, что в отдельных случаях нормы законодательства Российской Федерации, как и законодательства СССР, сохраняющие силу, и нормы международных договоров Российской Федерации и СССР по одному и тому же предмету регулирования отличаются друг от друга, противоречат друг другу, т. е. находятся в коллизионном состоянии*. Так, ст. 360 УК РФ "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой" не в должной мере согласована с положениями Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой (имеются в виду как виды действий, характеризующих состав преступления, так и особенно перечень соответствующих лиц и мотивы противоправного деяния). Разрешение такой коллизии обусловлено приведением нормы закона в соответствие с нормой договора.

*  Коллизия (лат. collisib) — столкновение.

Но существуют и принципиально иные ситуации: 1) когда норма закона вступает в противоречие с отдельными двусторонними договорами, сохраняя согласованность с положениями общего многостороннего договора (так, отдельные нормы советского, ныне российского, законодательства о консульских отношениях и консульских учреждениях, будучи состыкованными с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., не соответствуют отдельным двусторонним консульским конвенциям, заключенным в различные годы Союзом ССР и Российской Федерацией, поскольку последние отражают тенденции к унификации статуса консульских учреждений и консульских должностных лиц и традиционного статуса дипломатических представительств и их сотрудников); 2) когда норма закона вступает в противоречие с международно-правовыми нормами, содержащимися только в некоторых двусторонних договорах при отсутствии единого международного регулирования (это касается договоров о режиме Государственной границы с сопредельными странами, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам и т. д.). В подобных ситуациях не возникает вопрос о приведении закона в соответствие с договорами, поскольку такие отдельные договоры затрагивают частные аспекты локального регулирования.

В отношении всех коллизионных ситуаций принято говорить о приоритете ("примате") норм международного права. Действительно, к настоящему времени, начиная с принятия в 1962 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в российском законодательстве — с принятия в 1964 г. Гражданского кодекса РСФСР и Гражданского процессуального кодекса РСФСР, используется специальная норма в качестве коллизионного регулятора. Сошлемся на два примера — на первую российскую норму и на одну из современных норм. Статья 569 ГК РСФСР (в редакции 1987 г.):

"Если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется в отношении гражданского законодательства РСФСР, если в международном договоре РСФСР установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РСФСР". Новый Гражданский кодекс РФ (часть первая) 1994 г. содержит следующую формулировку:

"Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора" (ч. 2 ст. 7).

Метод индивидуализированного, воплощенного в отдельных законах, коллизионного решения нельзя признать оптимальным, если учесть при этом, что в некоторых законах подобная статья вообще отсутствует (например, как в ранее действовавшем УК РСФСР, так и в новом УК РФ, в УПК РСФСР, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях).

Вполне закономерно было решено придать норме о приоритетном применении правил международных договоров конституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию Российской Федерации в качестве общего предписания: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду три обстоятельства.

Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру ратификации в Федеральном Собрании Российской Федерации. Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров,. устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.

Во-вторых, должно быть применено расширительное толкование термина "закон", охватывающее все внутригосударственные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, нового Гражданского кодекса РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции сопровождается подчеркнутым разграничением актов гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм "иных актов" при их коллизии с договорными нормами.

В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специальных норм на этот счет нет. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в федеральном законе "О международных договорах Российской федерации" сформулировано следующее предписание (ст. 22):

"Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке*". При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу приоритетного применения правил международного договора в коллизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.

* Сходные по смыслу тексты содержатся в Конституции Республики Беларусь (ст. 8), Конституции Украины (ст. 9). Особо следует выделить формулировку ст. 151 Конституции Азербайджанской Республики: "При возникновении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Республики (исключая Конституцию Азербайджанской Республики и акты, принятые путем референдума), и межгосударственными договорами, стороной которых является Азербайджанская Республика, применяются международные договоры".

В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с договором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в государстве — участнике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Конвенции не затрагивает любых положений, которые в большей

степени способствуют осуществлению прав ребенка и содержатся в законе государства-участника.

Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 60). Такой подход не воспринят в нашем законодательстве. И если в первой редакции Закона РФ "О беженцах" 1993 г. положение о приоритетном применении правил международных договоров сопровождалось оговоркой: за исключением случаев, когда их применение может привести к ограничению прав и свобод беженцев, регламентируемых соответствующими законами РФ (ст. 15), то в его новой редакции от 28 июня 1997 г. использована общепринятая формулировка (ч. 3 ст. 18).